從美麗灣到服貿:台灣的公共政策決策過程缺了什麼?──戴興盛、黃斐悅

戴興盛(國立東華大學自然資源與環境學系副教授)
黃斐悅(地球公民基金會花東辦公室研究員)

今年3月18日起延燒多日的太陽花學運,訴求的主議題固然是服務貿易協議的本質與黑箱決策過程,但這場運動,卻意外掀起了台灣各界對公共政策實質內涵、以及決策程序的高度關注。事實上,若我們回頭檢視過去幾年幾個重大的公共政策爭議案例,從美麗灣渡假村開發案、苗栗大埔案、花東發展條例立法與實施、到最近的服貿與核四,爭議的本質都是類似的。由於筆者並非政治學者,因此首先必須承認在實質正義與程序正義的關連議題上,我們無法以嚴謹的學術理論來分析之,只是在近幾年,我們由於曾參與幾個案例的社會運動與公民參與過程,因此對這些議題有一些親身的觀察,這些經驗,或許可以提供給關心社會與公共政策的大學師生參考。

        在進入討論之前,讓我們先來看幾個場景:

場景一:〔自由時報記者鍾麗華、蘇芳禾、曹伯晏/2014年5月7日台北報導〕二月廿五日深夜被江內閣宣布去職的前內政部長李鴻源,昨天向江內閣使出一記回馬槍。他在接受廣播專訪時直言,在部長任內參加過數場服貿公聽會,但公聽會不是溝通,是溝而不通、各說各話、流於形式,從第一場和第一百場氛圍都沒有改變,「政府都沒做到溝通,也許他們有做,起碼我沒有看到!」「如果一開始沒做好溝通,抗爭是必然的。」

場景二:〔風傳媒劉汶霖 –2014年5月6日報導〕…(立委)盧嘉辰指出,服貿協議公聽會好像被誤解為各說各話,沒達到預期效果,才產生抗爭。江宜樺回應,許多群眾運動背後都有導火線或訴求,但台灣已是民主化社會,可用既有民主管道,處理不同意見與紛爭。

場景三:〔環境資訊中心賴品瑀– 2014年5月6日報導〕地方縣市政府身兼開發單位時,環評會議不時出現爭議與瑕疵,一再遭批「球員兼裁判」。在5日立院衛環委員會中,立委吳宜臻、劉建國分別對「環境影響評估法」中的第3條、第16條之1條與第12條條文提出修正草案。提出地方政府為開發單位時,應由中央主管機關審議、二階環評相關公聽會應在北中南與當地舉行等等。…(環保署長)魏國彥則回應,除了他認為現有環評法已有完整民眾參與程序,因此無須修法外,…

        以上三個場景有一個共通性:卸任的部會首長,直言目前的公共政策公民參與過程是有嚴重缺失的,事實上,前內政部長李鴻源近日經常在電視上公開建議政府應學習荷蘭的公共政策決策中之公民參與機制。巧合的是,在任內因為同一個議題備受環保團體抨擊的前環保署長沈世宏,近日也在電視上針對能源政策議題表達公民參與機制的重要性。相對地,現任政府首長在面對這個議題時,則普遍表示既有的民主管道已經很完整,似乎認為,大家只要遵循、善用目前的遊戲規則,爭議應該是可以化解的。

        但是根據筆者的實際經驗,上述政府的態度根本是漠視與掩蓋問題。以下我們以兩個例子說明。

環評制度與公民參與

        筆者之一在一篇探討美麗灣環評案的論文中指出,我國環評制度亟待全面強化公民參與機制 (戴興盛、康文尚、郭靜雯,2013),這箇中原因,除了該案本身因公民參與機制不足所導致的政府濫權操控環評程序問題、導致民眾對環評程序的不信任外,還包括以下我國學界所指出的相關議題。我國研究環評制度的主要學者指出,環評中的公民參與機制,僅停留在非常初步的、不完整的雛形階段(杜文苓,2010;王毓正,2010),這背後最主要的問題便是建基於狹隘的科學專業知識論的意識型態,以致於民眾參與徒具形式 (杜文苓,2011、2012;范玫芳2007、2008;徐世榮、許紹峰,2001),因此,杜文苓 (2007、2010) 建議在現行制度中導入審議式民主,始能以高度的、設計良好的公民參與程序,促成聚焦對話,並釐清爭點。傅玲靜(2009)也指出,應以正式聽證程序取代目前不具法律拘束力的公聽會。葉俊榮、張文貞(2010)在整體檢討我國環評制度後,亦主張應增加聽證的運用、強化程序參與的實效性、以及強化公共監督。

        以上見解,代表了我國學術界對環評制度中公民參與的主要研究建議,相對地,現任環保署長則認為,現有環評法已有完整民眾參與程序。筆者認為,這兩者間的差距,代表我國政府對於公民參與機制的理解,實在難以稱之為真正成熟的「民主」國家。

花東發展條例中的公民參與機制

        花東地區發展條例(原東部地區發展條例)已經於100年6月完成三讀程序,中央政府也已經成立400億元的花東地區永續發展基金,這個條例的內涵、以及基金是否運用得當,將很大程度影響到花東未來的永續發展前景,因此是花東各界目前非常關注的主要公共議題之一。在全國、以及尤其是花東在地公民團體的共同努力之下,花東發展條例在關於公民社會參與及監督機制部分,的確有部分程度的突破,例如花東永續發展推動小組中成員應包括地方政府、學者專家、原住民族及民間團體等代表;擬訂及檢討各縣綜合發展實施方案時,應依行政程序法之規定舉辦聽證會;花東發展條例也開創了我國民主政治的新機制,透過民間自主提案,在通過花東永續發展推動小組審議後,公民可以在傳統的政府施政計畫外,注入新的思維與作法。

        另一方面,在進入實施階段後,考慮到各級政府經常刻意扭曲永續發展的內涵、對民主程序的無知與漠視、以及豬肉桶分贓政治的盛行,花東發展條例的實施過程著實不容樂觀。筆者以下以幾個例子說明這些現象。

         2012年9月16日,花蓮縣政府依照條例規定,舉辦花蓮縣綜合發展實施方案的聽證會,然而,花蓮縣政府的意圖非常明顯,只是要在形式上符合曾經辦過「聽證會」的過程,至於這個會議的內涵,則不但欠缺聽證會的實質設計,在當天的實施,則更只是讓民眾上場輪流發言,民眾發言結束後,在完全缺乏聚焦對話與釐清爭點的情況下,主持人花蓮縣政府行政研考處處長就逕行宣布散會,留下現場錯愕的民眾。事後,儘管公民團體的強烈抗議,花蓮縣政府依然認為,它已經完成合法的聽證會程序,而中央主政的經建會,則似乎不願涉入這個嚴重的違反程序正義事實,選擇模糊以對。

        第二個例子是,在花蓮縣綜合發展實施方案下的某個計畫案中(註一),該案在中央部會審查時,審查委員一致要求該案必須以高強度的社區居民參與,重新規劃該案內容,以避免原來規劃案直接發包給「專業顧問公司」的缺失。2014年3月初,該中央部會將會議記錄行文縣政府,而縣政府展現了超高的「行政效率」,竟要求主政單位在3月底前完成該案的「公民參與程序」。這充分顯現了政府對於公民參與的應付與形式主義心態,亦即,為了服膺主政者的施政目標,只要形式上將程序跑過、盡快將中央政府經費拿到手即可,至於計畫的實質內涵為何,則根本不是關切重點。

資訊公開與公民參與

        資訊公開是健全的公民參與機制之基本前提,為此,我國亦已經有資訊公開法。然而,徒法不足以自行,根據筆者的實際經驗,多數政府機構對於資訊公開或是缺乏認知,或是百般抗拒,使得民間很難在合理的時間範圍內獲得政府公共政策的決策資訊。整體結果是,由於缺乏透明資訊,政府各類公共政策與計畫,完全無法就事論事、深入討論,導致民間常因此必須藉著抗爭行動表達訴求。正本清源,這主要是政府機關的無知與怠惰造成的,而非台灣社會本質上喜愛街頭抗爭。

        以花東發展條例的實施為例,經過民間團體爭取,花東條例的相關資訊,已陸續公開於國發會及花蓮縣、台東縣政府等三網頁上。然而從2013~2014年間「推動小組會議」觀察來看,資料的透明實在不足,導致花東在地民怨,質疑眾多計畫內容、以及為何政府不公開規劃資訊,且可能因此發動抗爭行動。

        由於花東兩縣政府對資訊的開放程度不高(尤其是花蓮縣政府),花東在地民眾,除了公開說明會外,並沒有沒有任何管道能瞭解地方政府推行的計畫細節。政府單位常認為有「公開說明會」即已達到誠意,但這卻是民間認為最敷衍的方式,因為真正有助於溝通的資訊公開,與「只辦說明會」落差非常大。實際經驗告訴我們,資訊公開是一門學問,其關鍵在於「公開哪部分」、「何時公開」,才能有助於計畫正向討論,而不造成糾紛?我們認為關鍵有二,第一,唯有政府主動釋出善意,建立資訊公開機制,才能逐漸培養民間的信任感,以及深入就事論事的意願。第二,政府必須主動詢問、瞭解民間的想法,雙方逐步摸索出「資訊公開方式」的共識。

        事實上,部分政府單位在近年努力下,已有成功與民間達成資訊公開機制的共識,例如環保署「環評書件系統」、營建署「審議書件系統」。再以同為特別預算的「水患治理特別條例」為例,因民間團體的爭取,而建立了「石門水庫及其集水區整治計畫資訊公開要點」 (經濟部,2008),明文規定公開資訊項目,因此網頁公開下載的資料非常多而詳細。條文內容如下第四點(底線部分,為花東發展條例公開不足處): 四、下列各款資訊除依政府資訊公開法第十八條之規定限制公開或不予提供者外,應主動公開:

(一)本整治計畫及其第一階段及第二階段執行計畫、實施計畫。(二)本整治計畫之相關法律、法規命令及行政規則。(三)執行本整治計畫之組織、分工及聯絡資訊。(四)本整治計畫歲入、歲出預算書及決算書。(五)本整治計畫之調查、規劃、試驗及研究報告摘要。(六)推動小組及工作小組會議結論。(註:花東條例僅公佈了推動小組會議結論)。(七)推動及執行本整治計畫之聽證會、公聽會、說明會、論壇、研討會及座談會資訊。(八)本整治計畫之規劃設計施工之工程資訊(工程名稱、地點、座標、施工內容、工期、經費及保全對象)及環境生態資訊(集水區、水系、河段、棲地及保育措施)。(九)本整治計畫之整治成果及評鑑之相關報告。(十)本整治計畫請願之處理結果及訴願之決定。

結語

        在本文中,筆者透過對幾個案例的檢視,說明我國民主機制中的公民參與部分,著實仍有基本的缺陷,而非如政府首長所宣稱的已然完備。我們主張,這並非個案現象,而是台灣公共政策決策過程的常態。我們從台灣實際社會脈動中觀察可知,這個問題若不真誠面對,台灣公共政策將如近期英國經濟學人雜誌所評論的「在街頭上決定」。但面對這個困境,若握有主要公權力、享有穩定薪俸的公僕不試圖突破,而卻歸責於受到公共政策影響、掙扎求生存的老百姓,這豈是民主政治的真諦?我們主張,台灣政治社會已經到達一個瓶頸階段,實在應該共同思考如何深化民主與公民社會的嚴肅議題。 註一:為保護當事人,本文在此不明確呈現該計畫案名稱。  


參考文獻

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