張桐銳（國立中央大學法律與政府研究所副教授）
隨著各種基金破產之新聞見諸報端，基金破產、龐大的潛藏債務即不斷刺激人們的神經，2012年馬政府因此提出年金改革方案，今年蔡政府上台後，亦將年金改革列為新政府必須解決的首要課題之一。在年金改革委員會開會期間，各種激情訴求，諸如污名化、世代正義等等，屢見不鮮。本文以下，擬對於年金改革的幾個核心問題點加以說明。就從基金破產開始吧。
基金破產：問題所在？
基金「破產」，是非常嚇人的字眼，也許有不少人擔心，未來退休時領不到年金。然而，世界各國的年金制度，未必都有基金，如果連基金都可以沒有，那麼基金破產會成為問題嗎？那麼，基金破產的意義何在？如果基金破產不是問題，那麼，問題在哪裡？為什麼世界上許多國家都在進行年金改革？這些問題要從年金制度的財務制度說起。
年金之財務制度
所謂「年金」，係指定期性之金錢給付。名稱雖為「年」金，但給付的時間間隔，未必以一年為期，而可能為半個月、一個月或半年等等。實際上恐以一個月為期者居多。現存之公共年金制度，依其財源，可分為以稅收為財源之年金制度，以及以提撥金為財源之年金制度。後者又可分為社會保險與公積金。以稅收為財源之年金制度即未有基金，例如德國之公務人員退休制度。以提撥金為財源之年金制度，其財務方式可分為隨收隨付制(pay as you go)以及儲金制(funding)。前者意指以當期收入支付當期支出，意即從現有繳費人口所收取費用，支付年金支出。後者則指收取費用後累積為基金，年金支出由基金支付。社會保險可能採隨收隨附制，也可能採儲金制；公積金則採儲金制。一般認為，隨收隨附制的世代契約色彩濃厚，一旦因為少子化以及平均壽命的延長等導致人口結構轉變，勞動人口與支領年金的人口比例接近，隨收隨付制即面臨重大挑戰，甚至困境。儲金制的問題則在於基金管理的風險以及成本，尤其如果遭遇貨幣大幅貶值，所累積的基金將不足以養老。
然而，隨收隨付制是否當真具有本質上之差異？首先從制度的操作來看，隨收隨付制既以當期收入支付當期支出，則收入與支出之間具有連動的關係，不是量出為入，就是量入為出。開辦採隨收隨付制之社會保險，通常採量出為入，亦即開辦之初即有退休人口未支付保費即可支領年金，也就是所謂「開辦優惠」(Ein-führungsgewinn)。保費費率的計算，即以所支出年金來加以計算。如採儲金制，則不會以所收費用支付已退休人口之年金，既然只有收入，沒有支出，即累積為基金。就此看來，此二者有明顯的區別。然而，所累積之基金實際上只是帳目上存在，實際上必定進入資本市場，因此，一個人在年輕的時後繳交費用，年老時領取年金，其所領取者，實際上並非其當初存下來的錢，而是當代年輕人所繳交的費用。換言之，即使是儲金制，在實際操作上，仍然是隨收隨付制，因此仍然難逃人口結構轉變所帶來的問題，只不過費率的決定不是完全貼近年金支出，在開辦之初，因年金支領人口較少，所收取費用扣除支出後尚有餘額，而得以繼續累積為基金。一旦人口結構改變，支出面擴大，收入面減少，這種變化加遽，收支可能出現負值，而必須由基金來支應，一旦基金耗盡，即發生一般所說的「基金破產」，但基金破產實際上只是回到純粹的隨收隨付制。總而言之，年金的財務制度實質上只有隨收隨付制，無論如何，人口結構的轉變是無可逃避的問題。
公積金制度
以上的說明，在公積金制度也無不同。在操作上，公積金制度常連結個人帳戶以及確定提撥，亦即參加公積金制度者所得領取的，是在其個人帳戶所記載，其於工作時期所提撥之金額以及利息與投資利得。因此，公積金制度被解讀為實際上是國家強迫個人儲蓄，乃是個人儲蓄養老，從而其亦得確保基金永續存在。就參與者個人而言，這樣的解讀或許沒錯，但就整體國民經濟來看，其實際運作與採儲金制(從而實質上採隨收隨付制)之社會保險，差異並不大。按在公積金制度開辦後，參與者提撥資金進儲金，並於有參與者退休後，以收取的提撥金支付年金，如有剩餘亦存進儲金，這些與社會保險之儲金制都 無不同，從而其財務制度實質上仍然是隨收隨付制。公積金制與社會保險之差別，其實只在於其低給付率 – 原則上限於其於工作時期所提撥之金額以及利息與投資利得，而非如社會保險，以一定之固定公式計算退休者所領取之年金，而依據該公式，退休者所領取之年金總額往往高於其所提撥之金額。換言之，在公積金制，既然領的錢大致上跟繳的錢一樣多，則沒有所得重分配之情形；在社會保險，領的錢原則上多於繳的錢，則有所得重分配之情形。因此，公積金制與社會保險之選擇，實際上是要所得重分配之制度選擇。
重分配與分配正義
在當代資本主義社會，我們透過市場交易進行所得之分配，國家透過收取社會保險的保費以及稅捐，再轉而提供各種給付，而進行所得之再次分配。由於保費、稅收與各種國家給付之關係，都具有重分配之功能，重分配其實是不可避免的。我們可以先假設一個狀況，如果沒有各種國家所設計之養老制度，會發生甚麼事？只要我們不是一個老年人要自動到偏僻地方等死的社會，養老之需求，是無可避免的。一旦沒有任何國家設計之養老政策，則養老之需求變只有透過個人儲蓄，家庭、鄰里或親朋好友的互相照顧，一旦這些都失靈，則國家之社會救助系統便要進來。也就是說，從國民經濟的角度來看，一個國家中，其要養活沒有工作的老年人口，其財源必定來自同時期的工作人口，不論國家是否設計養老政策。換言之，只要我們不是一個老年人要自動到偏僻地方等死的社會，那麼，世代奉養就是無可避免的事。如果沒有國家設計的養老制度，那麼養老首先就是子女的任務，如果子女無能為力或不孝，則會外部化，成為親朋好友、鄰里鄉黨、慈善機構或甚至國家之任務。國家之養老制度，實際上是將個別的世代養老組織成集體之世代養老。
公積金制之基本邏輯是自己儲蓄作為養老之用，然而這種制度是將工作時期的所得預留一塊工作養老之用，如果要充分足以養老，恐怕要提撥相當大的比例。在世代負擔的討論中，社會保險所須面對的人口結構轉變問題，一般提及最嚴重的狀況是兩個養一個，而依據公積金的邏輯則是一個養一個，其負擔之重可想而知。因此，公積金制實際上不要求參加者所支領之年金得以充分養老，而只有低額的提撥與給付，不足部分實際上讓參加者自行設法，如果參加者自己以及其周遭系統失靈，還是要進入國家以稅收為財源之重分配系統來處理。總而言之，人口結構的轉變所帶來的挑戰無可迴避，這是只要看看自己周遭就可以知道的事：五年級生往往有四、五個兄弟姊妹，而其子女往往只有一、二個，則五年級生奉養父母的負擔自然遠低於其子女，在此一情況下，制度上所需要的，應該是更多的團結互助，而不是各行其是。
團結互助即意味著所得的重分配，重分配要正當，必須合乎分配正義。在分配正義議題上，世代正義是在年金議題上首須考量者。對此，首須強調的是，因人口結構轉變所須面對的挑戰，應由工作世代以及年金世代共同面對。共同面對之措施表現在退休年齡的延後、保費費率的提高以及給付率的降低。這些老生常談式的措施，其實反映了不同世代面對人口結構轉變所帶來問題，其為了解決問題所能提供的貢獻。在制度改革上，基金是否破產並非問題所在，而是在於能否訂出不同世代都能勉強接受之退休年齡、保費費率以及給付率。
其次，要考慮的是逆分配之問題。在此所稱「逆分配」，係指所得從所得低者往所得高者流動之現象。如前所述，社會保險具有重分配之功能，參與者所能領取之年金總額往往高於其所繳納之保費總額。因此，如果參與者所得之差距甚大，就有可能有所得逆分配的對象，而且所得差距愈大，逆分配現象愈嚴重。在此一意義上，月投保薪資設定「天花板」，有其意義。
公務人員退休金制度
最後，稍微提一下年金改革的核心議題：公務人員退休金問題。公務人員退休金制度之基本原則為贍養原則(Alimentationsprinzip)，亦即國家應對於公務人員及其家庭提供與其職務相稱之生活費用(包括俸給與退休金)。採取贍養原則之理由在於公務人員執行職務行使公權力，因此公務人員對於國家負有諸如憲法忠誠義務、政治中立義務、保持品位義務等特殊義務，相對地，國家即對之負有特殊之照顧義務，從而應透過俸給與退休金，提供公務人員及其家庭與其職務相稱之生活費用。換言之，公務人員之退休金理應高於一般勞工之退休金。不過，公務人員之退休金財源主要既來自稅收，一樣會有世代之所得重分配，也因此同樣應考慮到人口結構之轉變。尤其，如果社會保險部分因應人口結構之轉變進行改革，調降給付率，公務人員退休金卻原封不動，很難避免體系間不正義之批評。也因此世界各國進行年金改革，也多將公務人員退休金之改革涵蓋在內。然而，如果將公務人員退休金之給付水準拉到與一般勞工相同，對於公務人員要求其負特殊義務，將喪失其正當性基礎。受此衝擊之公務人員制度將呈現如何之面貌？我們要如何之公務人員制度？這些是進行改革時所須考慮之問題。如果我們要維持傳統之公務人員制度，那麼就必須在贍養原則與年金改革之間找到一個平衡點，既能回應年金改革之要求，也避免對於贍養原則造成過度之衝擊。這個平衡點何在，恐怕是這波年金改革之核心課題。
作者介紹
張桐銳，德國海德堡大學法學博士，現任國立中央大學法律與政府研究所副教授，曾任公務人員保障暨培訓委員會委員。主要研究領域：社會法、公務員法、行政法、憲法。著作：「社會保險法律關係核心問題之檢討 – 從體系性觀點之個案研究」、「社會補貼與就業服務 – 兼評台北高等行政法院一00年度簡字第五號判決」、「論憲法上之最低生存保障請求權」、『引進「違失行為一體性原則」之商榷』等以及其他與研究領域相關論文。
