戴興盛（國立東華大學自然資源與環境學系教授）
年金改革可以說是近年來影響我國未來最為重要的公共政策之一，也在社會各界引起激烈爭論。關於為何需進行年金改革，各方已經提出諸多論點，本文認為，目前主要論點集中在分配正義層面，而效率 (efficiency) 是一個相對較少被論及的論點，因此希望能在本文中說明，為何從效率的角度而言，年金改革也有其合理性。
我們先回顧一下討論任何公共政策都必須思考的兩個基本層面，包括正義與效率。如果以較為簡單易懂的說法，我們可以用以下比喻：效率概念涉及的是，如何把餅做大，而正義涉及的是，如何在一個既定的餅的情況下，以正義的方式把餅分配給社會中的每一份子。當然，這還是一個非常簡化的說法，將涉及很多細部的討論，例如，人們該如何衡量「餅」？以福祉的概念？或是，以某種較容易量化的概念，如國內生產毛額 (GDP)？為了清晰定義討論基礎，本文以所得為衡量福利大餅的基準，這有時會涉及年金本身的餅，包括狹義的年金基金，與廣義的政府應承擔的法定支出（如大家非常關注的18%爭議），同時它也涉及更廣義的全國的大餅，如國內生產毛額。
在年金改革討論中，正義是主要被提及的觀點，它也同時涉及職業別正義與世代正義。職業別正義觀點指出，在既有不同職業的退休待遇中，其差異非常巨大，使得整個年金大餅中，有不成比例的高百分比分配至人數較少的職業別，亦即，分配至成為年金改革主要箭靶的軍公教。而世代正義觀點則是擔憂，若年金破產，則未來世代所得領取的年金將大為減少，同時，為了挽救年金制度，現在工作的年輕世代，也必須支付更高的年金保險金額，因此造成對目前年輕世代極大的不正義。以上這些論點，筆者都同意，也認為這些是年金改革之所以具備正當性的理由。
筆者在此想要強調的是效率層面的考慮。效率觀點在問，年金制度的設計，將如何影響人們的動機與行為，從而影響到餅的大小。從這個角度而言，我國既有的年金制度，可以說是非常悖離效率準則。為了方便討論，本文以下先暫時擱置正義的角度（包括職業別與世代別），且就以公教這個區塊進行討論。
目前公教退休制度所提供的所得替代率，不同時期退休人員固然有別，但整體而言是相當高的，約略是從八成到十成（較高者為在職期間包括新舊制之人員）。由於我國年金的基礎是以退休時最後一年的薪級作為計算基準，這意味著，退休人員所獲得的退休金，其實是約略等於他們在職場生涯後期所獲得的薪資，而這造成了重大的效率問題。
第一，由於退休後與職場後期的所得差異不大，導致我國的勞動參與率偏低，結果是，公務人員平均退休年齡是55.7歲，中學以下教師則是53.7歲，而偏低的勞動參與率，意味著工作人口減少，因此影響整個國家的經濟產出，以及可以挹注到個別職業年金的金額。從以上數據，並搭配我國平均壽命數字來觀察，目前的退輔制度幾乎是工作三十年，而國家負擔退休後三十年，且這後三十年是以較高薪資水準計算的。另外隱而未見的影響是，退休人員領取的報酬，竟然高過職場中後期以前的在職工作人員，這對在職人員士氣的影響，雖然不容易量化，但的確是值得大家深思的議題，尤其在公教人員工作壓力日益加大的情況下更是如此。
第二，從年輕公教人員的角度而言，政府長期沈重的退休負擔（這些都包含在廣義的人事費用中），壓抑了其可能調薪的幅度，這是為何我國公教人員薪資長期停滯的基本原因之一（另一因素則是我國經濟成長率已經不如1980-90年代時高），這會打擊年輕世代的工作意願，更長遠則會造成專業人才外流，事實上，台灣已經成為世界各國中，專業人才外流比率最高的國家之一，其最主要原因，就是年輕世代在台灣低薪的現狀下，又看不到長期有可能改善的願景。
第三，從整個國家的角度而言，事實上還有更驚人的影響：少子化。少子化固然有諸多因素，但筆者觀察到，扭曲的薪資結構是其中的重要原因。我們以一個初任教師或公務員為例，每個月薪資在三萬至四萬多之間（依照職級學歷不等），他們也正值考慮結婚或撫育後代的年齡，但是這個薪資水準，在台灣今天的社會中，很難讓年輕世代安心的生養下一代。若我們比較退休人員的退休金，則這個反差更大，包括中學以下教師平均退休金是6.8萬元，公務人員則是5.6萬元，而退休人員已經過了照顧家庭（尤其是撫育下一代）負擔的高峰期，但他們的退休金甚至比在職年輕人員的薪資要高，無怪乎台灣的年輕人若不是不願生養小孩，就是考慮離開台灣至外國尋求發展機會，而這兩者，都會嚴重衝擊我國長期整體生產力。
第四，過高、超越維持起碼生活水準界線的退休待遇，事實上已經造成國家財政重大負擔，這除了導致以上曾提過的政府無力調整在職人員待遇之問題外，同樣重要的是，法定支出使得政府施政的空間愈來愈小，從中央到地方政府，預算中得以投入投資性支出（而非消費性支出）的百分比逐年降低，而維持合理程度的投資（無論是硬體或軟體），是一個國家維繫生產力與福祉大餅的基本條件。這一個困境在地方政府尤其明顯，許多地方政府在扣除人事費用後，幾乎已經無力進行有意義的施政作為。
另外，部分公教代表認為，高素質的公教人員是國家的根基，因此值得以高退休待遇來維繫。這一點根據的是效率觀點，但這是一個扭曲的效率觀點。某種程度上，根據效率觀點，其實台灣社會也有共識，不同職業間的平均所得的確會有所差異，例如若刻意將醫生的待遇壓低至每月伍萬元，這會對一個國家的醫療體系造成毀滅性的影響。但真正的效率觀點，是要鼓勵人們在工作期間的努力，而不是去鼓勵人們提早退休、或是在非工作期間還可以享有高待遇。就此而言，部分公教代表在年金改革委員會上的發言，是觀念上誤解、或刻意誤用了效率觀點。根據這一點，即使台灣社會完全同意公教人員應享有高待遇（類似新加坡的作法），台灣該做的，也應該是調高在職公教人員待遇，並調降退休人員所得替代率至一合理水平，而這一合理水平，就以生產力水準名列世界前茅、且極為重視社會福利的德國而言，也至多只有到六成。德國現在制度，是歷經艱辛改革之後的結果，足見其實踐經驗已經說明，高過六成的所得替代率已經是長期無法維繫的作法。更需要注意的是，德國在生產力、生育率上都超過台灣很多，其對引進外國人才的開放度更遠遠超越台灣，若考慮進這些因素，台灣長期可以維繫的退休人員所得替代率，其實絕對不到五成，除非台灣在以上因素上有所改變。換言之，政府目前提出的調降所得替代率二至三成的初步改革方案，其實還只是階段性的妥協方案，但這可能是當前政治上比較有可能達成的改革幅度罷了。
總結而言，目前我國的年金制度，是建立在對以下因素的錯誤評估上，包括高估經濟成長率、人口生育率、以及政府稅收，而年金制度的設計，除了有職業別正義與世代正義的問題外，在效率層面，更是嚴重衝擊我國的勞動參與意願、生育率、投資率及生產力，若不積極改善，這將形成長期的惡性循環，最終，年金制度也會在很快的時間內無以為繼。考慮這些因素，我國這一波的年金改革若無法成功，並在未來持續滾動式檢討，這將會是台灣的災難。
作者介紹
戴興盛，德國海德堡大學環境與資源經濟學博士，現任國立東華大學自然資源與環境學系教授，以及東華大學東台灣人文與環境研究及社會實踐中心執行長。主要關切與研究的議題，包括東台灣永續發展議題、自然資源治理、以及社會與生態系統的整合治理。
