歐洲統合的潘朵拉盒子-淺談英國脫歐的若干意涵──石忠山

 石忠山(國立東華大學公共行政學系副教授)

潘朵拉的盒子,是眾人熟知的希臘神話故事。話說,天神宙斯某日將一個神祕盒子送給了潘朵拉,並且告誡她不可將盒子任意打開。在禁不起好奇心的驅使下,潘朵拉偷偷將盒子打開了。就在盒子打開瞬間,所有藏在裏頭的邪惡與不幸紛自盒子飛奔而出,世界自此也開啟了無止盡的苦難。慌亂中趕忙將盒子蓋上的潘朵拉,雖無法改變既成的局面,卻也留下一件未及飛出的東西,那就是希望。從某個角度來看,英國本次的脫歐公投,就好比潘朵拉打開了那不祥的盒子。究竟它將為歐洲統合的世紀大業帶來一場無法轉逆的災難,還是寓意一項偉大的政治工程背后,預設種種悲苦的磨難與永不放棄的希望?

歐洲統合過程中的英國

        略諳歐洲近代史者皆知,英國雖非歐洲統合過程中的老鼠屎,稱他作喜調皮搗蛋、愛遲到翹課的不良學生,卻一點也不過分。當歐洲政壇的擁歐派人士正焦頭爛額地在戰火灰燼中重建歐洲、矢言找回歐洲昔日的榮光之際,英國始終冷靜地在一旁打量著,猶如一個精明的會計師,仔細盤算著這項政治工程的損益比。在沒有英國的加入下,以致力歐洲和平與希望的歐洲經濟共同體( European Economic Community, EEC)、歐洲煤鋼共體( European Coal and Steel Community, ECSC)和歐洲原子能共同體( European Atomic Energy Community, EAEC)於50年代末誕生了,這些超國家組織也在創始會員國初始的辛勤耕耘後,創造了令人驚豔的成就。有難不同擔,有福卻希望同享的英國,自然無法抗拒歐洲統合所帶來的美好滋味;趕上落後的隊伍,於是成了落單的英國此時社會多數的共識。

        然而,英國終究是歐洲統合計畫中疑歐派的大本營,其自加入歐盟以來,始終和它保持著一種若即若離的曖昧關係。基於特殊的歷史與地緣政治因素,和長久以來與美國的特殊情誼,英國始終是個目光朝向大西洋彼岸的國家。為避免捲入歐陸的種種紛擾,隔岸觀火,一直是英國所奉行的歐陸外交政策,直到歐洲統合進行得如火如荼、事業蒸蒸日上的時候,英國的態度才逐漸出現了轉變。雖於60年代兩次遞交入會申請,英國的入會案皆因戴高樂視其為美國在歐洲的「特洛伊木馬」而遭拒絕;即便如此,英國最終還是在龐畢度的敞開雙臂下,於1973年成為前述組織的正式成員。創立初期的歐洲共同體,不僅不易在相關政策的制訂上築起共識,也不寄望在未來的路上,能與那個心不在此、凡事以美國馬首是瞻的英國擦出什麼同舟共濟的精神火花。戴高樂的屢次拒絕英國入歐,說穿了,就是不要一個麻煩製造者的加入。

圖一:1973年英國加入歐洲經濟共同體( European Economic Community, EEC)紀念郵票

        看來,戴高樂的遠慮不是沒有道理的。入歐後的英國不僅處處與布魯塞爾做對,也在特定事務上不積極與盟友合作;舉凡符合加入資格卻不加入歐元區、拒絕參與申根公約的各項合作、阻礙歐洲共同外交、安全與防禦計畫的推動、和享有歐盟租稅特權等,都是英國遭人指責的罪狀清單。不積極合作也就罷了,英國還動不動就說要退出歐盟,一副加入歐盟相當委屈的模樣。這回,就在卡麥隆假戲真做的情況下,英國通過了自己也後悔不已的脫歐公投。

英國為什麼要脫歐

        雖非沒有前例,但此次由卡麥隆所提出的脫歐公投,卻在時空背景上與1975年留歐派獲勝的首次脫歐公投情況大不相同。對於許多英國人來說,歐洲統合絕非一個只帶來好處,而不伴隨其他負面效應的政治計畫,歐盟東擴所帶來的種種難題,就是英國人眼中典型的「無法承受之重」。千禧年以來,歐盟陸續展開了兩次規模驚人的東向擴張,一次是2004年的東擴,當時歐盟接受了包括波蘭、捷克、和匈牙利等10個國家的加入;2007年的二次東擴,則批准了保加利亞和羅馬尼亞兩國的加入。這些前東歐共產國家的加入,不僅改變了歐盟內部的權力平衡,也大大改變了人們原有的生活方式。四大自由(商品,資本、勞務與人員)的流通保證,讓大量東歐人民湧入了德、法、英等富裕中西歐民主國家,加上國際經濟局勢的動盪(如2008年的金融風暴),讓英國人對眼前的歐盟充滿了猜忌與不信任,批評聲浪此起彼落,脫歐派也順勢在此一時代氛圍中汲取壯大自身的養分,英國獨立黨(United Kingdom Independence Party)的誕生,就是這個時代發展的產物。

        常言道,敵人不在遠方,而毋寧藏身左右,政治疆場更如是。2010年上台的卡麥隆,自始知悉保守黨內部的疑歐派勢力,是阻礙他施政的一大障礙,因此,如何剷除這股勢力,也就成了他上台後首要解決的政治難題。對於身陷困局者來說,非典型戰鬥,常常是當局者為突破重圍所必須採行的策略。眼看主張脫歐的英國獨立黨在英國政壇的勢力日益壯大,迫使卡麥隆為了贏得選戰,而於2013年承諾,一旦保守黨贏得2015年的國會大選,將舉辦脫歐公投,以平息當時不滿歐盟的民怨,和藉此削弱日益囂張的英國獨立黨氣焰。但是,攻略的一時奏效,卻也意外地將英國送上了脫歐的不歸路。

        保守黨雖贏得了2015年的國會大選,卡麥隆卻必須兌現選前的承諾:舉辦脫歐公投。事實上,人民自始至終對於卡麥隆的司馬昭之心,是無不知曉的;其原先以為,承諾贏得大選後舉辦脫歐公投,將可緩解眼前疑歐派的不滿情緒,和壓抑對手的囂張氣焰,並寄望於選後自脫歐公投中再下一城,讓英國脫歐成為一盤無法翻轉的死局;如今看來,這盤棋似乎下得太過如意天真。

        兵書曾言:輕敵、衝動和急躁,乃兵家大忌;而卡麥隆似正犯了這個大忌,將選前承諾的2017脫歐公投提前至今年6月舉行,暗自盤算著歐盟允諾給予的好處,終將令脫歐派回心轉意。無奈人算不如天算,政治的黑天鵝,還是在眾人的錯愕中誕生了。

圖二:「BREXIT」英國脫歐的英文簡稱

留歐與脫歐的兩極對立

        公投前的英國,事實上早已因脫歐議題而陷入分裂,支持與反對者各持理由,互不相讓。主張脫歐者認為,脫歐最大的好處,在於能夠阻止難民的持續湧入,和抑制來自東歐的經濟移民。在多數英國人眼中,這些人無非是為了享受英國的社會福利而前來;無奈的是,只要一天身為歐盟成員,英國就得遵守歐盟邊境管制的相關協議,和接受歐盟所分配的難民配額,更不能阻止歐盟成員國人民於歐盟境內的自由遷徙。其次,脫歐派還試圖從經濟成本的角度來說服人民支持脫歐;他們援引數據指出,作為歐盟成員,英國每週就要燒掉4億5千萬歐元,折合台幣約160億歐元。令許多英國人不解的是,這筆錢為何不拿來花在可用於自身的各項社會福利給付上?第三個支持脫歐的理由則是,英國一旦退出歐盟,即能重獲自主立法權,而不必再受制於歐盟的家長式統治。脫歐派痛恨布魯塞爾的官僚體制作風,也怪罪多如牛毛的歐盟法規,是讓英國企業不能獲利的罪魁禍首。簡言之,脫歐派相信,一旦脫歐,倫敦就可自由決定一切,而無須聽任布魯塞爾的擺布。最後,脫歐派還從貿易自由的角度宣揚脫歐的好處,他們認為,英國一旦脫歐,即可自由地與世界其他國家進行貿易談判和簽署貿易協議,而這正是英國一天作為歐盟成員即無法辦到的,因為,所有涉及歐盟的對外貿易談判,皆須由布魯塞爾的行政官僚來主導,一如目前歐盟與加拿大和美國所進行的自由貿易談判一樣,而這一切對脫歐派來說,正是限制英國自由行使其國家主權的一大罪惡。

圖三:英國脫歐派的宣傳單

        當脫歐派敲鑼打鼓地渲染各種留歐之惡時,其對手也不遑多讓、振振有詞地列舉各種留歐的好處。首先,他們宣稱,留在歐盟將可使英國享有留歐的各種自由貿易好處;留歐派估算,英國每上繳一英鎊給歐盟,即可換回10英鎊的好處,這不僅可以創造更多的就業機會,也不會讓英國人民嘗到一旦脫歐所導致的物價上漲惡果。其次,支持留歐者還主張,留歐可使勞動者權益受到更好的保障,一旦脫歐,則無論是婦女的生育保障,或者法定帶薪休假等權益,都將受到威脅。再者,留歐派還宣稱,留在歐盟將更能使英國發揮其獨特的外交優勢,因為,透過其與美國的傳統邦誼,英國將在歐盟的對外關係事務中擁有更好的發言地位。最後,留歐派還相信,留在歐盟將使英國更能有效打擊恐怖主義和跨國犯罪,而這對該國的國家安全來說,確實是不可或缺的重要保障。

圖四:英國留歐派的宣傳單

正式脫歐的法律程序

        再多的利弊分析,也收不回潑出去的水,超過400萬人次的二次公投請願,也改變不了既成的事實。除了為公投結果表示負責外,保守黨政府幾乎沒有其他選擇的餘地:要不開啟里斯本條約(Treaty of Lisbon)第50條正式脫歐的法定程序,要不採取拖延、迂迴策略,宣告公投結果非必然具備定得脫歐的強制法律效力。無論如何,回頭路已被公投結果給阻斷,當初那些好言相勸、希望英國留下的歐洲盟友,也在失望之餘,紛紛要求英國盡快離去,以免因其態度的曖昧不明,再次傷害本以脆弱的歐洲團結。但話又說回來,脫歐公投終究只是一個人民意志的測試,至於究竟是否正式脫歐,則取決於該國政府相應的法律決定;只要西敏寺一天不啟動脫歐的法定程序,英國繼續留歐,也是別人拿他沒辦法的事。換句話說,要將公投結果付諸實現,英國政府就得正式啟動脫歐程序,但這究竟又是怎樣一種法律程序規定呢?

        作為正式脫歐的法定程序,里斯本條約第50條有以下規定:一、各成員國有權在符合該國憲法相關規定的前提下退出歐盟;二、決定退出歐盟的成員國必須知會歐洲理事會(European Council),向其表明脫歐意向,前者隨後代表歐盟與脫歐當事國進行未來關係之各項協議談判,協議結果須由歐洲議會以絕對多數同意通過;三、自脫歐協議生效日起,或自當事國向歐洲理事會通知啟動脫歐程序兩年後,歐盟各項條約之規定即不再適用脫歐當事國,除非歐洲理事會就此與前者達成延長期限之特別協議;四、為踐履前兩項規定,脫歐當事國的歐洲理事會和歐盟理事會(Council of the European Union,又稱歐盟部長理事會)代表,不得參與前該兩機構之各項諮詢與決議作業;五、脫歐當事國日後若想重新加入歐盟,必須根據本條約第49條之規定重新辦理申請。

        在毫無先例可循的情況下,英國和歐盟同時陷入了前所未有的尷尬局面。在各方預料談判將比想像來得更為複雜與費時的情況下,雙方究竟能否在英國一旦啟動脫歐機制後,於前述時間規定內就各項問題達成協議,恐怕是任何人都沒有把握的,過程中所可能出現的種種變化,也是各方所難以預料的。

圖:2016年歐洲理事會(European Council)

脫歐的英國內部效應

        如果英國脫歐真的成為事實,將對英國產生那些內部效應呢?就此,我們可從幾個層面來臆測幾種可能的結果。首先,一般預料,脫歐對於英國的影響,將主要表現在對該國貨幣、經濟投資以及金融地位的影響上。各種跡象顯示,脫歐公投前,外資在英國的投資規模正逐漸縮小。作為英國最重要、也是最大的貿易夥伴,歐盟國家是英國外資的最主要資金來源(約4900億英鎊),幾佔該國所有外資的一半,一旦這些外資的原有投資計劃生變,恐將對英國的經濟發展造成重大衝擊。不過也有意見指出,脫歐造成的英鎊貶值,反將對英國的產業出口有利。此外,也有意見指出,近年炒高英國房地產的熱錢,主要來自歐盟和中國,因此藉由脫歐,或將有助把熱錢趕出英國,這對英國人民來說,未嘗不是好事一件。

        將脫歐視為一場災難的,恐怕主要還是強力主張留歐的倫敦金融界人士。眾所周知,年產值近7兆台幣的金融服務業,是英國經濟產值的主要貢獻者之一。不僅來自歐盟國家的投資者紛紛將總部設在倫敦,全球性的資本交易也多半在倫敦進行;然而,隨著公投決定脫歐,倫敦此一牢不可破的國際金融城市地位恐將搖搖欲墜。根據歐盟內部的相關規定,唯有將機構總部設於歐盟成員國之內者,其市場交易行為才能享有歐盟所提供的各項優惠;換句話說,英國一旦脫歐,總部設於倫敦的投資公司與機構,恐將因為無法再享有這些優惠而陸續遷離;也難怪坊間近日流傳,本次的英國脫歐,最大的受益者,恐怕是位於緬因河畔、歐洲另一金融與交通重鎮 – 德國法蘭克福,這裡同時也是歐洲中央銀行(European Central Bank)的所在地。英國脫歐究竟會不會讓歐洲的金融重鎮從泰晤士河遷移至緬茵河畔,眾人拭目以待。

        除了國際金融地位的不保外,公投結果對於英國所造成的最大震撼,恐怕要屬脫歐對於聯合王國團結地位的影響了。眾所周知,於前次獨立公投中決定留英的蘇格蘭,是除倫敦之外,在本次公投中最支持留歐的勢力陣地,一般預料,英國脫歐後,將會刺激多數支持留歐的蘇格蘭人再次發起下一波獨立公投。對於向來仰賴歐盟經濟補貼的蘇格蘭來說,失去歐盟單一市場的各項優惠後,經濟能否繼續仰賴自身難保的英國,恐怕並非杞人憂天之事。尤其諷刺的是,當2014年反蘇獨運動者,正是以脫離英國將不再享有作為歐盟成員國的各項優惠作為勸說理由時,在本次公投中決定脫歐的英國,竟然才是將蘇格蘭真正推向此一境地的罪魁禍首,這教多數支持留歐的蘇格蘭人情何以堪,和如何不為這樣一種結局不對英國厲聲斥責?失敗的脫英公投並未讓蘇格蘭脫離歐盟,反倒是多數人選擇留下的脫歐公投,硬要蘇格蘭人吞下「被脫歐」的結果,這叫人如何期待,蘇格蘭未來不會仿效魁北克所發起的第二次脫離加拿大公投? 

圖五:英國脫歐公投結果分布

        公投結果不僅讓英國無法對蘇格蘭人民交代,也連帶刺激了北愛爾蘭考慮是否啟動脫離英國的獨立公投。根據媒體報導,在本次公投中,多數北愛爾蘭人的選擇與蘇格蘭人一樣,傾向於留在歐盟,但公投結果卻背離其意志,讓人心生被英國出賣的感覺。氣憤之餘,也難怪北愛爾蘭新芬黨黨主席揚言,將慎重考慮是否發起回歸愛爾蘭運動,因為,愛爾蘭屆時將會成為英國脫歐後,北愛爾蘭連結歐盟的最後希望,對此,愛爾蘭自然表示歡迎。未來,愛爾蘭統一公投是否將與蘇格蘭獨立公投隨伴出現,恐怕將會是下一個令西敏寺頭疼的問題。

脫歐對於歐盟的影響

        對多數政治觀察家而言,英國的脫歐決定,重創的,不僅僅是英國的國際金融地位而已,而是連帶影響了整個歐洲統合的計畫與進程。有論者將此次脫歐公投視為歐洲自1989年柏林圍牆倒塌以來最重要的歐洲大事,因為,兩者分別象徵著歐洲藩籬的拆除和重建,都是對歐洲統合格外具有特殊意義的世紀大事。公投結果必然引發的可能效應之一,就是其他歐盟國家的相繼仿效,這點,我們可從近日法國、荷蘭以及奧地利等國內部右派政黨的蠢蠢欲動看出端倪。

        長久以來,持續擴展,是歐盟所致力的成長目標;在追求歐洲統合的大旗下,多拉一個夥伴進來,總比少一個同志更激勵人心。然而,此次的脫歐公投卻逼迫人們反省,多一點歐盟(more Europe),真的是一個值得歐洲人民熱情追求的目標嗎?種種跡象顯示,本次公投最明顯的影響之一,就是其結果助長了歐盟各國的疑歐派勢力。去年,當希臘被債務危機搞得灰頭土臉之際,我們看到那個令他愛恨交織的親密夥伴德國,差點就要將他掃地出門。越來越多的歐洲政治人物開始思考,更深一層的歐洲統合,是否真的是個值得人們戮力追求的目標?與其不切實際的幻想一個空中樓閣,是否不如設定幾個實際可行的目標,將會來得更有意義?或者具體一點來說,與其追求一個偉大的歐洲合眾國,是否不如透過歐盟內部的制度改革,在移民、打擊犯罪與恐怖主義、邊境共防、甚至在能源問題上加強合作與尋求突破,才是一個更值得歐洲人民追求的集體目標?

        無可否認地,即便日不落國的昔日榮光不再,英國終究還是一個在文化、經濟和政治軍事上不能令人小覷的國家;缺了英國,歐盟雖稱不上痛失手足,卻也將使聯盟的整體實力大為削減。面對世界強權如美、俄、日、中等國,歐盟要想在缺乏英國這個重要夥伴的前提下,於世界政壇發揮其所希望擁有的影響力,恐怕將有欠實際。尤其值此歐盟成立以來最艱困的時局,英國的脫歐,將使破瓦的歐盟在處理相關問題上更加雪上加霜。金融風暴以來疲弱不振的經濟不說,希臘債務危機的爛攤子和蜂擁而至的難民,就足以讓歐盟疲於奔命,倘若再加上三不五時即爆發的恐怖攻擊,和那個藉由失敗政變而大搞專制獨裁的頭疼鄰居的持續搞怪,今年的歐洲,絕對稱不上是個風調雨順的一年。有意見因此指出,不如讓那長久以來在歐盟享盡各種特權的英國盡早離開,或將有助歐盟其他成員國間的緊密連結,而這對該聯盟的未來發展來說,未嘗不是一件好事。

英國真的會脫歐嗎

        公投前怎也沒想到脫歐將會成真的卡麥隆,在公投結果出爐後狼狽下台了,原預計10月才底定的新首相人選,也在詭譎多變的保守黨內部政治鬥爭中產生了,那個以豹紋高跟鞋和直言果斷作風揚名政壇的德蕾莎•梅伊(Theresa May ),成了繼佘契爾之後,英國的第二位女首相。她在宣示競選保守黨黨主席時曾針對公投結果表示:脫歐就是脫歐(Brexit is Brexit)!看來,脫歐對英國來說,真的是條不歸路;但是,英國真的會走上這條道路嗎?

圖六:英國新任女首相德蕾莎•梅伊(Theresa May )

        公投結果雖為英國的脫歐鋪平了道路,但弔詭的是,當初那些大聲嚷嚷,揚言脫歐將為英國帶來前所未有的好處的英國政客們,各個閃得閃、躲得躲,沒有人願意出來為這場政治鬧劇收拾爛攤子,極力鼓吹脫歐的前倫敦市長強生(Boris Johnson)就是其中之一。他一下支持脫歐,一下又拒絕接任首相,還宣稱脫歐將不會影響英國與歐盟的貿易關係等等,其言行之錯亂,讓人看了一頭霧水,這也不禁令人懷疑,英國究竟是否真的準備好了要脫歐?光是何時與如何啟動脫歐程序,就讓一群倫敦政客縮頭縮腦,來自布魯塞爾的指責聲浪也不假辭色地指出,在英國正式啟動脫歐程序前,將不會與英國就相關議題展開任何實質性的談判;看來,英國這次可是捅大了婁子。不過,話又說回來,公投終究只是英國政府最終是否做成具有法定效力的脫歐決議的一個參考而已,因此,倫敦政界目前必須慎重考慮的是:究竟是否要背棄多數人民的公投意志,而不真正啟動脫歐程序,還是認命地接受與尊重公投結果,開啟那歐洲統合的潘朵拉盒子?

        天下少有兩全其美的好事,也沒有可以白吃的午餐。在不知如何跨出下一步的同時,英國目前似乎只能選擇採取模糊策略,刻意延宕開啟脫歐的程序,以利透過時間換取更多的談判籌碼。但是,歐盟畢竟也不是什麼省油的燈,更不打算奉陪棄婦的角色。一場政治婚姻的離異協議,就在歐盟要英國快快簽字,英國卻死賴著以需要時間「再想想」為推託之詞,成了2016世界政壇的超級震撼彈。


作者介紹  

石忠山,德國海德堡大學政治學博士,現任國立東華大學公共行政學系副教授。主要研究領域有:國家學、政治與法律哲學、國際政治與族群政治。近年研究重點專注於憲政多元文化主義、族群特殊集體權利之政治哲學論證;其他研究興趣尚包括各國憲政體制之引介,以及當代國際政治議題的研究等。著有:《後國族時代的民主與法律》、《憲政愛國主義》、《文化差異與集體權利》、《轉型社會的民主、人權與法治》,以及多篇引介各國憲政體制之學術論文。

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