年金改革的效率面思考──戴興盛

戴興盛(國立東華大學自然資源與環境學系教授)

年金改革可以說是近年來影響我國未來最為重要的公共政策之一,也在社會各界引起激烈爭論。關於為何需進行年金改革,各方已經提出諸多論點,本文認為,目前主要論點集中在分配正義層面,而效率 (efficiency) 是一個相對較少被論及的論點,因此希望能在本文中說明,為何從效率的角度而言,年金改革也有其合理性。

        我們先回顧一下討論任何公共政策都必須思考的兩個基本層面,包括正義與效率。如果以較為簡單易懂的說法,我們可以用以下比喻:效率概念涉及的是,如何把餅做大,而正義涉及的是,如何在一個既定的餅的情況下,以正義的方式把餅分配給社會中的每一份子。當然,這還是一個非常簡化的說法,將涉及很多細部的討論,例如,人們該如何衡量「餅」?以福祉的概念?或是,以某種較容易量化的概念,如國內生產毛額 (GDP)?為了清晰定義討論基礎,本文以所得為衡量福利大餅的基準,這有時會涉及年金本身的餅,包括狹義的年金基金,與廣義的政府應承擔的法定支出(如大家非常關注的18%爭議),同時它也涉及更廣義的全國的大餅,如國內生產毛額。

        在年金改革討論中,正義是主要被提及的觀點,它也同時涉及職業別正義與世代正義。職業別正義觀點指出,在既有不同職業的退休待遇中,其差異非常巨大,使得整個年金大餅中,有不成比例的高百分比分配至人數較少的職業別,亦即,分配至成為年金改革主要箭靶的軍公教。而世代正義觀點則是擔憂,若年金破產,則未來世代所得領取的年金將大為減少,同時,為了挽救年金制度,現在工作的年輕世代,也必須支付更高的年金保險金額,因此造成對目前年輕世代極大的不正義。以上這些論點,筆者都同意,也認為這些是年金改革之所以具備正當性的理由。

        筆者在此想要強調的是效率層面的考慮。效率觀點在問,年金制度的設計,將如何影響人們的動機與行為,從而影響到餅的大小。從這個角度而言,我國既有的年金制度,可以說是非常悖離效率準則。為了方便討論,本文以下先暫時擱置正義的角度(包括職業別與世代別),且就以公教這個區塊進行討論。

        目前公教退休制度所提供的所得替代率,不同時期退休人員固然有別,但整體而言是相當高的,約略是從八成到十成(較高者為在職期間包括新舊制之人員)。由於我國年金的基礎是以退休時最後一年的薪級作為計算基準,這意味著,退休人員所獲得的退休金,其實是約略等於他們在職場生涯後期所獲得的薪資,而這造成了重大的效率問題。

        第一,由於退休後與職場後期的所得差異不大,導致我國的勞動參與率偏低,結果是,公務人員平均退休年齡是55.7歲,中學以下教師則是53.7歲,而偏低的勞動參與率,意味著工作人口減少,因此影響整個國家的經濟產出,以及可以挹注到個別職業年金的金額。從以上數據,並搭配我國平均壽命數字來觀察,目前的退輔制度幾乎是工作三十年,而國家負擔退休後三十年,且這後三十年是以較高薪資水準計算的。另外隱而未見的影響是,退休人員領取的報酬,竟然高過職場中後期以前的在職工作人員,這對在職人員士氣的影響,雖然不容易量化,但的確是值得大家深思的議題,尤其在公教人員工作壓力日益加大的情況下更是如此。

        第二,從年輕公教人員的角度而言,政府長期沈重的退休負擔(這些都包含在廣義的人事費用中),壓抑了其可能調薪的幅度,這是為何我國公教人員薪資長期停滯的基本原因之一(另一因素則是我國經濟成長率已經不如1980-90年代時高),這會打擊年輕世代的工作意願,更長遠則會造成專業人才外流,事實上,台灣已經成為世界各國中,專業人才外流比率最高的國家之一,其最主要原因,就是年輕世代在台灣低薪的現狀下,又看不到長期有可能改善的願景。

        第三,從整個國家的角度而言,事實上還有更驚人的影響:少子化。少子化固然有諸多因素,但筆者觀察到,扭曲的薪資結構是其中的重要原因。我們以一個初任教師或公務員為例,每個月薪資在三萬至四萬多之間(依照職級學歷不等),他們也正值考慮結婚或撫育後代的年齡,但是這個薪資水準,在台灣今天的社會中,很難讓年輕世代安心的生養下一代。若我們比較退休人員的退休金,則這個反差更大,包括中學以下教師平均退休金是6.8萬元,公務人員則是5.6萬元,而退休人員已經過了照顧家庭(尤其是撫育下一代)負擔的高峰期,但他們的退休金甚至比在職年輕人員的薪資要高,無怪乎台灣的年輕人若不是不願生養小孩,就是考慮離開台灣至外國尋求發展機會,而這兩者,都會嚴重衝擊我國長期整體生產力。

        第四,過高、超越維持起碼生活水準界線的退休待遇,事實上已經造成國家財政重大負擔,這除了導致以上曾提過的政府無力調整在職人員待遇之問題外,同樣重要的是,法定支出使得政府施政的空間愈來愈小,從中央到地方政府,預算中得以投入投資性支出(而非消費性支出)的百分比逐年降低,而維持合理程度的投資(無論是硬體或軟體),是一個國家維繫生產力與福祉大餅的基本條件。這一個困境在地方政府尤其明顯,許多地方政府在扣除人事費用後,幾乎已經無力進行有意義的施政作為。

        另外,部分公教代表認為,高素質的公教人員是國家的根基,因此值得以高退休待遇來維繫。這一點根據的是效率觀點,但這是一個扭曲的效率觀點。某種程度上,根據效率觀點,其實台灣社會也有共識,不同職業間的平均所得的確會有所差異,例如若刻意將醫生的待遇壓低至每月伍萬元,這會對一個國家的醫療體系造成毀滅性的影響。但真正的效率觀點,是要鼓勵人們在工作期間的努力,而不是去鼓勵人們提早退休、或是在非工作期間還可以享有高待遇。就此而言,部分公教代表在年金改革委員會上的發言,是觀念上誤解、或刻意誤用了效率觀點。根據這一點,即使台灣社會完全同意公教人員應享有高待遇(類似新加坡的作法),台灣該做的,也應該是調高在職公教人員待遇,並調降退休人員所得替代率至一合理水平,而這一合理水平,就以生產力水準名列世界前茅、且極為重視社會福利的德國而言,也至多只有到六成。德國現在制度,是歷經艱辛改革之後的結果,足見其實踐經驗已經說明,高過六成的所得替代率已經是長期無法維繫的作法。更需要注意的是,德國在生產力、生育率上都超過台灣很多,其對引進外國人才的開放度更遠遠超越台灣,若考慮進這些因素,台灣長期可以維繫的退休人員所得替代率,其實絕對不到五成,除非台灣在以上因素上有所改變。換言之,政府目前提出的調降所得替代率二至三成的初步改革方案,其實還只是階段性的妥協方案,但這可能是當前政治上比較有可能達成的改革幅度罷了。

        總結而言,目前我國的年金制度,是建立在對以下因素的錯誤評估上,包括高估經濟成長率、人口生育率、以及政府稅收,而年金制度的設計,除了有職業別正義與世代正義的問題外,在效率層面,更是嚴重衝擊我國的勞動參與意願、生育率、投資率及生產力,若不積極改善,這將形成長期的惡性循環,最終,年金制度也會在很快的時間內無以為繼。考慮這些因素,我國這一波的年金改革若無法成功,並在未來持續滾動式檢討,這將會是台灣的災難。


作者介紹

戴興盛,德國海德堡大學環境與資源經濟學博士,現任國立東華大學自然資源與環境學系教授,以及東華大學東台灣人文與環境研究及社會實踐中心執行長。主要關切與研究的議題,包括東台灣永續發展議題、自然資源治理、以及社會與生態系統的整合治理。

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