觀塘市中心的生與死: 一個香港老舊工業衛星鎮的社會記憶衰亡與地產利益再生──藍逸之

 藍逸之(國立臺北大學不動產與城鄉環境學系博士)

資本主義社會所具有的重要特徵之一是,把私人不動產當作財富的寶庫,這個寶庫就是一股源源不斷的財富之泉,同時讓個人或團體累積更多的資產。……這種方式擄獲了大眾的心,從操縱房地產開發公司的玩家,到私人的房屋所有人、不動產投資份子、或證券交易商,都一一臣服在它的魅力之下,無一倖免。

R. Bristow,胡琮淨譯(1999: 183-184)。

一、閱讀觀塘之前的背景理解─地產開發的政治經濟學

        在描述香港大型都市水岸再發展經驗時,Bristow(1999)透過以上的詞句,一語道盡香港都市治理脈絡的核心─地產開發為政府及私部門帶來的豐沛利益。由於香港只是彈丸之地,雖然不若新加坡一樣擁有國家主權,但是從港英殖民時期到回歸後持續享有的高度自治地位,使她如同城邦體制一樣,擁有較一般中國城市為高的特殊行政優勢。然而,也正因為全港土地數量有限,使得香港的土地利用向來處於斤斤計較的地步。不只是香港政府關注土地供需的市場調節,私人發展商更對於地產市場保有敏銳的利潤嗅覺。

        雖然全港土地絕大多數皆為官地,港府售地謀利卻是從香港開埠以來即有的事蹟。為了迅速拓展維多利亞港兩旁的港埠用地,殖民政府在19世紀即有實施填海造陸,隨後透過公開批租程序給私營企業的做法(Ho, 2004)。換言之,香港的都市發展史,就是一部圍繞著維多利亞港為中心,展開填海造陸及土地批租的地產開發史。誠如馮邦彥(2001)的香江地產商歷史陳述,由於殖民主義經濟利益的考量,一開始圍繞海港、最精華的土地都由英資集團獲得批租的使用權。直到1960年代李嘉誠等華資大企業家崛起前,英資集團在香港持續享有壟斷港口、碼頭、倉儲、電信、運輸、交通及其他公用事業等攸關土地開發的特許經營權,讓地產部門在香港奠定了日後茁壯的基礎。

        將地產部門與港府的殖民主義經濟模式連結時,就不能不認識香港土地政策中獨特的「高地價政策」(high land price policy)。由於自由港的地位,港府長期以來信奉自由經濟,除了不設關稅,也對各項企業營利維持低廉稅率,以便創造商業與貿易的豐沛利潤。因此,為了充實政府公庫,稀少的土地資源就成為相對重要的政府財源。土地收益的比例之高,根據Ho(2004)的考證,1853-1862年間,批租的政府年收大約為41-63%之間。到了戰後初期,批租也經常保持50%以上的政府收益比重(Schiffer, 1991)。即使1997主權移交之後,依據港府的統計資料顯示,土地收益仍佔政府年收的1/5~1/3。由於對土地收益的高度依賴,「高地價政策」可說是港府在土地政策上一項默示的原則─透過批租過程中的公開競標程序,由最高的出價者取得土地使用權,如此也確保土地可為得標者充分有效的使用。港府也因此審慎評估市場供需情況,在關鍵時刻撥出土地,以求可以獲得最有利潤之批租(Brown and Loh, 2002)。儘管港府戰後對於經濟治理發展出一套獨特的「積極不干預」(positive non-interventionism)(註一)哲學,被當代自由經濟學者經常視為自由放任的代表,顯然港府在土地資源的分派與調節上,扮演關鍵的角色。至於透過土地收益取得的財政收入,也成為港府推動公共房屋、興建基礎建設、發展社會服務的財源基礎,幫助降低香港工業的生產成本與勞工生活成本,間接提高香港產業的國際競爭力。

        換句話說,港府儘管不太具備亞洲四小龍其他成員慣常的發展型國家性格,但在土地與相關的地產開發活動上,卻又具有積極干預、甚至福利國家的社會再生產特性(Castells et al., 1990; Schiffer, 1991)。當然,高地價政策也有它的負面效果,最主要的問題就是讓具有壟斷性的大型地產商在批租制度上佔有優越位置,使政府在都市政策上也必須考慮地產利益而調整方向,成為今日被戲稱為「地產霸權」的不平等社會(Poon, 2011)。
 

二、觀塘工業城的誕生

        戰後百廢待興的香港,很快就因為中國內戰與韓戰面臨巨大的難民湧入與對陸經濟封鎖困境。港府意識到工業化與適當舒緩維港城區人口壓力,已為迫切必行之道。在這個背景下,都市邊緣或新界郊區的開發成為港府的城市規劃方向,以求提供適當工業與住宅用地。作為近代規劃思潮中「花園城市」的發源地,英國也開始將這套理念移植往香港。觀塘,舊稱官塘,原為東南九龍一處離維港都心不遠的垃圾堆填區,1955起港府在此展開三期填海工程,將南端填海地規劃為工業大廈,北端山坡地則作為徙置住宅,用以安置清拆寮屋之居民(圖一),並可就近提供工業勞動來源(馮邦彥,2001)。

        相較於日後港府正式在新界啟動的一系列新市鎮計畫,位於東南九龍的觀塘其實離原來港島中環、灣仔及九龍半島南端尖沙咀、油麻地、旺角等地並不遠,填海區除了提供新的碼頭銜接維港的海運、倉儲機能外,也鄰近前啟德機場。在嚴格意義上,觀塘並不算是真正的新市鎮。然而,就戰後情勢而言,觀塘作為第一代香港的工業衛星城鎮,其實具有重要社經意涵。Castells(2000)回首香港經驗,曾以「福利國家殖民版」(colonial version of welfare state)來形容港府此時的作為,這個詞彙的意義在觀塘顯而易見。作為一個出口導向的新興工業化殖民地,土地稀少且內需市場有限,當時香港不曾有機會全盤複製殖民母國的凱因斯福利體系經驗──大量消費-大量生產的內需主導良性循環,但是仍需要一套落實集體消費的工具,幫助港府彌補當時工業興起後社會再生產的缺口。如此,殖民經濟得以繼續維持華人為主的社會穩定,持續激勵資本積累,又能有效貫徹洋華之分。


170_0b8d5e6c.jpg
(圖一、  1950年代觀塘開發初期                 資料來源:Bristow (1989), p.195.)

          當然,值得一提的是這裡的階級組成。鄰近工業基地與港埠用地的所在,公屋區又以徙置僭建寮屋居民為主,並無法將「華人勞工」當作本地理所當然的階級識別。在海峽兩岸國共對立的年代裡,國共兩黨支持者諜報與政治角力之舞台在香港各地上演。隨著居民遷入,觀塘也開始複製這場政治鬥爭的行動劇。銀都戲院成為左派聚會的大本營,戰後香港歷史上有名的六七暴動,左派份子便曾藏身於此。而國民黨扶植的右派人士,則另踞一端,在邵氏公司開設的寶聲戲院落腳。其實,這種左右派對立只是冰山一角,那個年代裡,觀塘的商鋪、銀行、社區,各有左右之分,壁壘分明。隨著1960年代印尼排華暴動,大量遷入的印尼華僑又增添本地的多元色彩。之後陸續移入香港謀生的巴基斯坦人,一部分進駐了本地,獨特的伊斯蘭色彩則豐富了這裡的生活(明報,2012/6/3)。觀塘之生,在於冷戰對立、殖民主義、東亞工業化浪潮、片面傚仿的福利體系,這些條件在在反映在觀塘的空間生產上。觀塘之生,不只是東亞新市鎮與公屋計畫的先驅之一,而是凝聚了香港戰後獨特的時空條件,讓資本主義與它複雜的地緣政經因素在這個地景背後縮影。

171_08ab2837.jpg
(圖二、左右派在觀塘的大本營─銀都戲院與邵氏寶聲戲院 資料來源:明報(2012/6/3)。)

三、觀塘的現在─老化與衰亡

        1979年對香港與大陸經濟都是一個大變動的年代。這一年起,中國四大經濟特區成立,展開「改革開放」的新路線。隨著港資企業大舉北移,香港本地工業開始日漸沒落,而1990年代則已經轉型為跨國金融與貿易服務的全球城市。香港的去工業化在許多老舊工業區上演,觀塘也不例外。然而,長期勞工階級與新移民的進駐,觀塘本地在住宅條件、家庭所得、人口組成上皆落後觀塘其他行政區,即使主權移交後亦然如此。1998年,港府成立的「土地發展公司」即已提出重建觀塘市中心的構想,只是隨著該公司財務周轉狀況不佳,重建計畫隨之擱置。

        由於港府已針對鄰近的前啟德機場基地啟動再發展構想,整體東南九龍地區如何隨之一併再發展,成為港府規劃署的政策重點,觀塘自此也成為東南九龍整體再發展策略中經常被討論的一部分(拓展署九龍拓展處,1998;2001)。為了加速辦理觀塘市區重建,觀塘區議會委託香港大學建築學院(2011)製作了一份地區願景研究,根據統計資料顯示,本區工業大廈閒置率高出全港平均值甚多,超過50%的人口居住於公共房屋,且退休老年人口比例正在增加,也是全港家庭月收中位數較低區域之一。顯然,觀塘已從早年都心邊緣、見證香港奇蹟的第一代工業衛星城市,經歷長期的去工業化之後,成為正在衰敗、中低收入與老化人口聚集的老舊地區。

        2001年,市區重建局取代了原本土地發展公司的功能,開始逐步啟動該公司未能完成的重建項目,觀塘市中心即為其一。根據市區重建局官方網站的公布資料,該項目「是前土地發展公司於1998年公佈而仍未實施的其中一個重建計劃,地盤面積達570,000平方呎,影響約1,653個業權及約 5,000人,估計項目的總發展成本達數百億元,這是市區重建局(市建局)歷來最大型的重建項目。市建局於2007年3月啟動項目的法定規劃程序。(註二)」根據2011年之官方文宣資料,業權收購情形如下(圖三),月華街第一發展區已於2009年由信和置業取得該區發展項目,為了加速推動該計畫發展,市區重建局於2008年加速第二至五期發展區(即主地盤)收地進度,並於2009年提出申請動用〈收回土地條例〉,以便徵集收回未能達成收購協議之業權(註三)。

172_66ce4cec.jpg
(圖三、觀塘市中心發展分區與收地範圍示意圖     資料來源:摘自市區重建局提供之公眾諮詢說明文宣)

          儘管面臨日暮西山,並不代表觀塘毫無社會活力與生機。在筆者於2011年底到香港的訪問中,觀塘市中心的核心地段──裕民坊仍有龐大日常穿梭巴士交通流量與服務在地消費的攤檔,窳陋的環境並無法遮掩昔日工業化時代底層庶民生活的社會紋理(圖四)。在已經經營逾30年的物華街臨時小販市場,人潮依舊穿梭。不過,隨著市區重建收地階段的逐步完成,2012年重訪當地時,絕大多數店家皆已搬遷完畢,貼上市建局物業告示,只剩下少數堅持留守原地的業主間持一份多年來的記憶(圖五)。

173_21662e41.bmp
(圖四、觀塘市中心─裕民坊於2011年底的攤檔與消費人潮           資料來源:作者攝影)
175_ce538609.bmp
(圖五、觀塘市中心─2012年業主迫遷後狀況            資料來源:作者攝影)

          時至2013年,觀塘市中心的拆除行動已經逐步展開,圖6的銀都戲院正好說明了這個社會記憶衰亡的歷程。入夜之後的觀塘轉為一片黑暗,也等於宣告了觀塘之死。

176_ca05d0f0.bmp
(圖六、2012年尚存的銀都戲院,2013年已進入包覆鐵皮正式拆除的最後階段     資料來源:作者攝影)

四、觀塘的未來─金權的地產再生與離散的社會記憶

        筆者並不反對市區重建。確實,以觀塘近30年間的逐步衰敗,低落的經濟機能、公共衛生與老化的社會族群,需要一股活力重新帶動地區復興。不過,香港的市區重建機制中,儘管近年大力提倡「以人為先、地區為本、與民共議」的工作方針(市區重建局,2011),實際上卻是地產主導都市再生的空間生產模式。1980年代成立土地發展公司以來,公私合夥已是香港市區重建行之已久的主要機制,地產投資利益的計算向來是箇中重點(Ng, 2002)。由於市區重建局承襲前土地發展公司的重要營運原理──「審慎的商業原則(註四)」,顯而易見地產開發的利潤計算乃係重建可行性的基本考量,以便彌補財務缺口,並創造公司盈收。雖然理想上企圖創造多元融合與兼顧永續發展的都市再生(註五),建成環境的「創造性破壞」卻是接踵而至的上演地景輪替,讓資本循環在其中承載了地產霸權的運作核心。

        如此的空間生產,恰恰映證了新馬克思主義地理學家David Harvey在美國Baltimore水岸重建經驗中的警言:「這就是所謂的『餵食市中心怪獸』。每波新公共投資都是為了最近一波清償所必需。公私合夥代表了公眾承擔風險、私人承接利潤而已。市民所等待的,則是未曾實現的利益。……同時間,赤貧的勞工階級─即使技術上來說並非如此、但也接近破產邊緣者─則是一無所得」(Harvey, 2000: 141)。對照Smith(2002)討論的紐約經驗,在新自由主義霸權底下,以全球都市戰略(global urban strategy)的高度作為設想的都市再生,其實只是更加激化了仕紳化的社會-空間置換過程。這種再生策略的提倡本身就是一種偽裝,掩飾了都市變遷的社會來源與目標,也抹除了再生政策中所產生的輸家-贏家政治。都市再生包裝下的仕紳化必然涉及到族群空間置換的問題,而這些被取代的族群經常是在各種再生計畫中被忽略的弱勢。所以,「這是自我修復嗎?」恐怕只是利於發展商、政客與金融業者自我利益的骯髒字眼居多。那麼,「人潮會回流都心嗎?」這僅是一種中產或中上階級的自利性訴求,以重新取得對市中心政治及文化經濟的控制而已。或許,我們真正該提問的是一種階級政治的問題:「誰會被邀請回流都心?」這樣在社會與環境上,真的再生、永續發展嗎?

177_3292c2e1.bmp
(圖七、觀塘市中心重建總體計畫構想vs.無法負擔的在地居民抗議標語  資料來源:左圖─市區重建局提供;右圖─作者攝影)

        回首觀塘,在高級化、資本化的消費主義地景逐漸侵入老舊社區的當下,儘管不少在地攤商與居民在諮詢期間一再表達是否有能力負擔重建完成後樓價以及能否留在原地安置等問題,卻為重建局迴避。另外,考慮到現行收購政策下受影響業主重建補償價格水平並非以未來預期價值為基準(註六),對照重建後新物業的大幅增值,原業主與租客未來是否得以回到原地,端視其對重建後物業市價支付能力。觀塘區居民的社會邊緣與相對弱勢狀態,在這套制度下,不難理解為何這套重建模式廣受各界質疑只是仕紳化的催化劑。是故,不只是資本積累型態與依附的空間生產模式改變而已,社會族群的輪替也隨之發生,觀塘市中心項目正是這種空間爭議的最佳縮影。觀塘確實再生中,然而,地產利益的極大化,則讓原有社會記憶消失於地平線之中。 
註一:積極不干預主義是1970年代香港政府財政司長夏鼎基爵士提出的經濟治理原則。簡言之,積極不干預「是指政府試圖以計劃經濟及打擊市場力量的運作,通常是徒勞無功和有害的,無論短期的後果如何令人難受。另一方面,所謂『積極』是指政在決策前是以積極的態度三思而後作出的,必要考慮政策的代價與利益,且要從短期到長期、從私人到整體各方面去考量,所以是通過研究作出科學的決定。通常在權衡利害後,政府的結論大多是以不干預為佳,因為以政府干預去解決短期困難,會令到長期的情况較短期的困難更壞」。引自:鄧樹雄(2006/9/21)積極不干預主義回顧與發展─夏鼎基「干預」五大條件,香港獨立媒體網站:http://www.inmediahk.net/node/152926(瀏覽日期:2014/7/30)
註二:參見:http://www.ura.org.hk/tc/projects/redevelopment/kwun-tong-town-centre-project.aspx (瀏覽日期:2014/7/30)
註三:根據市區重建局觀塘分區諮詢委員會(2011:1)之資料,「涉及的1,657個業權中,市建局至今已成功收購約87%。市建局已在2009年7月向發展局提出收地申請,以收回未能成功收購的物業。倘行政長官會同行政會議批准收地申請,有關土地將會在收地公告所述的通知期屆滿時,復歸政府所有。一般情況下,通知期為張貼收地公告日期起計3個月。受影響的業主,包括住宅及商舖業主,可根據〈收回土地條例〉,獲發該收回物業在復歸政府當日的價值計算的補償。」
註四:可參照發展局在立法會質詢上的答覆:http://www.devb.gov.hk/tc/legco_matters/replies_to_legco_questions/index_id_4472.html (瀏覽日期:2014.8/15)
註五:我們可以理解一下,一般都市再生的理想化、教科書化定義:「全盤性及整合性的遠景與行動,引導解決都市問題,並於受變遷影響地區的經濟、實質、社會及環境狀態中尋求帶動持續的改善」(Roberts, 2000: 17)
註六:例如,以住宅單位為例,受影響自住業主除根據其物業市值吉交值外,另根據同一地區類似條件七年樓齡樓宇價差給予「自置住所津貼」,作為收購價。至於出租(視同空置)或空置物業的業主,除了上述市值吉交值外,另給予最高等同於自置住所津貼1/2額度的補助津貼。  


參考文獻

市區重建局(2011)市區重建策略,香港:市區重建局。
市區重建局觀塘分區諮詢委員會(2011)觀塘路第15期,香港:市區重建局。
拓展署九龍拓展處(1998)東南九龍發展可行性研究行政摘要報告,香港:香港特別行政區政府拓展署。
拓展署九龍拓展處(2001)東南九龍發展修訂計劃的整體可行性研究行政摘要報告,香港:香港特別行政區政府拓展署。
明報(2012/6/3)大融爐裕民坊。
香港大學建築學院(2011)觀塘區市區地區願景研究計劃,香港:香港大學建築學院。
馮邦彥(2001)香港地產業百年,香港:三聯書店。
Bristow, R.原著、胡琮淨譯(1999)港灣城市再生,臺北:創興出版社。
Bristow, R., (1989) Hong Kong’s New Town: A Selective Review, Hong Kong: Oxford University Press.
Brown, S. and C. Loh, (2002) Hong Kong: The Political Economy of Land, Hong Kong: Civic Exchange.
Castells, M., (2000) The End of Millennium, 2nd edition, London: Blackwell.
Castells, M., Goh, L., and Kwok, R. Y. W., (1990) The Shek Kip Mei Syndrome: Economic Development and Public Housing in Hong Kong and Singapore, London: Pion.
Harvey, D., (2000) Spaces of Hope, Edinburgh: Edinburgh University Press.
Ho, P. Y., (2004) Johnson, C. S. (trans.) Challenge for an Evolving City: 160 Years of Port and Land Development in Hong Kong, Hong Kong: The Commercial Press (H.K.) Ltd.
Ng., M., K., (2002) “Property-led urban renewal in Hong Kong: any place for the community?”, Sustainable Development, 10: 140-146.
Poon, A., (2011) Land and the Ruling Class in Hong Kong, 2nd Edition, Singapore: Enrich Professional Publishing.
Roberts, P., (2000) “The evolution, definition and purpose of urban regeneration”, in Roberts, P. and Sykes, H. (eds.), Urban Regeneration: A Handbook. London: SAGE, pp.9-36.
Schiffer, J., (1991) “State policy and economic growth: a note on the Hong Kong model”, International Journal of Urban and Regional Research, 15(2): 180-196.
Smith, N., (2002) “New globalism, new urbanism: Gentrification as global urban strategy”, in N. Brenner and N. Theodore (eds.), Spaces of Neoliberalism: Urban Restructuring in North America and Western Europe, Malden: Blackwell, pp.80-103.

 作者介紹

         藍逸之為國立臺北大學不動產與城鄉環境學系博士,不愛傳統地政領域或不動產研究,卻鑽研新馬克思主義地理思潮多年,目前不定期旅居世界各地從事獨立都市研究中。研究興趣包括土地政策、都市-區域治理、空間社會分析及批判地理等主題。近年,藍逸之將關注主題放在新自由主義經驗下香港的都市及區域治理經驗,以及臺灣都市更新、土地政策及不動產問題等面向。代表著作有「新自由主義下的香港治理─空間、尺度與策略」一書,原為藍逸之的博士論文,曾分別榮獲行政院國家科學委員會100年度「獎勵人文及社會科學領域博士候選人撰寫論文計畫」,及政大出版社「第二屆思源人文社會科學博士論文獎」。

178_e870626a.jpg
(圖八、作者藍逸之)

留言回覆

Your email address will not be published. Required fields are marked *