草原邊境的國度─現代烏克蘭的國家建構及其憲政困局──石忠山

石忠山(國立東華大學公共行政學系副教授)

楔子

        一架民航機的失事墜毀,讓世局本以動盪不安的2014年,再次捲入了一場地緣政治的風暴,只不過這次風暴的核心,並非中東的阿拉伯世界,亦非東海局勢緊張的亞洲,而是東歐後共產時代的新興民主國家 – 烏克蘭,一個排徊在民主憲政十字路口上的國家。

        自2013年政治危機爆發以來,烏克蘭旋即陷入了一場艱困的局勢動盪,這尤其表現在該國的自治共和國克里米亞,以極具爭議的方式舉行獨立公投,隨後並在俄羅斯總統普亭的精心策畫下,加入了俄羅斯聯邦主體。這場危機的效應是深遠的:它不僅促生了烏克蘭東部親俄省分的相繼仿效、引發烏克蘭政府軍與反抗軍的軍事衝突、也讓蟄伏在側的俄羅斯蠢蠢欲動;國際政治的另一場區域衝突,隨時有可能一觸即發。在此之前,眾人似乎無從預料,一場親俄或親歐的勢力競逐,竟然能將烏克蘭的內部衝突帶往至今看似難以收拾的局面,這也讓國際政治的目光焦點,開始轉移到這個領土面積僅次於俄羅斯的東歐國家。

        烏克蘭究竟在哪裡?它是甚麼樣的一個國家?為甚麼它選擇在與其斯拉夫兄弟共處了幾世紀以後,毅然決定走上獨立的道路?這條路是否走得平順?人民又自我期許何種憲政體制?國家發展至今遭遇了哪些難題?未來又將面臨哪些挑戰? 

草原邊境的民族

        領土全境位於東歐的烏克蘭,(註一)是歐洲領土最大的國家。長久以來,其因位居歐亞政經的互動要塞,而極具地緣政治的戰略價值,卻也因此飽受強鄰的覬覦。烏克蘭東鄰俄羅斯聯邦共和國,北銜白俄羅斯,西側與波蘭、斯洛伐克以及匈牙利等國接壤,西南與羅馬尼亞和摩爾多瓦相連,國境之南則有黑海與亞速海等鄰海,是個富含自然資源的國家。

        人口超過四千八百萬的烏克蘭,主要由兩大族群所組成,其中,烏克蘭裔約占78%,俄羅斯裔則有17%,人口結構中的其他5%,則由白俄羅斯人、摩爾多瓦人、保加利亞人、克里米亞韃靼人、猶太人以及羅曼人所組成。烏克蘭的官方語言是烏克蘭語,基於和俄羅斯保持一種獨特的歷史文化淵源,俄語也通行於人民之間;該國最主要的宗教是烏克蘭東正教和烏克蘭天主教,少部分則信奉基督教和猶太教。 

現代烏克蘭的國家建構

        國家領土雖歷經多次改變,1991年自蘇維埃社會主義共和國聯盟脫離而出的烏克蘭,約於一千年前左右,即具備了今天的領土規模。由於藏蘊豐富的天然資源和具備重要的戰略地位,幾世紀以來,烏克蘭吸引著無數追求財富的商人和擁有領土野心的入侵者。烏克蘭雖自石器時代即有人居住,但詳細記載有關烏克蘭的文獻則始於基輔羅斯(Kievan Rus)時代。基輔羅斯是一個自九世紀起以基輔核心,周邊由許多東斯拉夫部落王國所組成的聯盟,13世紀為蒙古人所滅後,聯盟隨即崩解,烏克蘭人也自此在語言文化上,逐漸發展成為一個單一的民族。國力一度強盛的基輔羅斯,先後為金帳汗國、波蘭王國以及立陶宛大公國所統治,俄羅斯則在隨後的歲月裡,逐漸走上獨立和統一的道路,而與位於西南方、受立陶宛和波蘭所統治的地區,形成鼎足而立的政治勢力。東斯拉夫人在後來的歲月裡完成了國族國家的建立,而有俄羅斯、白俄羅斯以及烏克蘭等現代國家型態的出現。

        17世紀以後的烏克蘭,進入了國家命運與俄羅斯緊密相連的歷史發展進程。為抵抗波蘭統治所帶來的天主教化,人民多數信仰東正教的烏克蘭人開始與俄羅斯人結盟;「佩列亞斯拉夫和約」(Treaty of Pereiaslav, 1654)之簽訂,也讓東烏克蘭正式合併成為俄羅斯的一部分。18世紀初,由彼得大帝領軍打敗北方強敵瑞典的北方戰爭,不僅讓烏克蘭人的國族認同越來越親近俄羅斯,凱薩琳大帝隨後的瓜分波蘭,和吞併當時由鄂圖曼土耳其所佔領的克里米亞,更讓烏克蘭和白俄羅斯全境被納入了俄羅斯版圖,接受沙皇的統治。然而,統治者日後在烏克蘭所推動的俄羅斯化政策,也意外催生了烏克蘭的民族主義,和種下了日後烏克蘭獨立最初的種子。

        1917年,俄羅斯十月革命爆發,烏克蘭東部隨即成立了烏克蘭蘇維埃社會主義共和國,並於數年後,加入甫成立的蘇維埃社會主義共和國聯盟,西烏克蘭則被波蘭佔領。1939年二戰爆發,波蘭被瓜分佔領,原先已被納入波蘭的西烏克蘭全境,旋即被併入烏克蘭蘇維埃社會主義共和國;戰爭初期的烏克蘭,曾經被納粹德國所統治,隨後卻在蘇聯紅軍的反撲下,重新歸返蘇聯。波蘭的獨立,曾讓部分原屬俄羅斯帝國的領土,一度被納入周邊鄰國的版圖中,這些失去的土地卻在戰爭爆發後又再度回歸蘇聯。國家邊境的數次變更所造成的結果是,這個區域的國家人民幾乎難逃必須遭到驅逐的命運,而這也因此鑄成了該地人民複雜的族群結構。(註二)

        積怨已久的民族矛盾,在格巴契夫上台後開始檯面化與尖銳化。就在蘇維埃政權搖搖欲墜之際,烏克蘭民族主義運動順勢邁出了獨立建國的重要一步,由烏克蘭議會於1990年7月於通過「烏克蘭國家主權宣言」,並於隔年宣布脫離蘇聯獨立,正式結束了與俄羅斯長達三百多年的結盟史,蘇聯也於該年底解體,另外成立了獨立國家國協。數年後,烏克蘭制訂新憲,國家正式走上民主共和的憲政體制道路。 

憲法的制訂與變遷

        由於不具西方社會深厚的民主傳統,脫俄獨立以來的烏克蘭,始終走在一條崎嶇的民主道路上;不同國家機關為了鞏固自身權力,彼此爭鬥不已,這也注定了烏克蘭至今憲政發展的顛簸命運。

1996年,當烏克蘭完成了前身蘇維埃共和國憲法的修正,並且通過強調總統權力的政府體制後,總統、內閣以及國會三者間隨即展開了至今未有停歇的權鬥角力,其結果是,前一次憲政改革的成果,總是必須面臨被下一次修憲所推翻的命運。2004年的修憲,曾經削弱了1996年憲法所賦予總統龐大的政治權力,並且補強了國會應有的民主代議功能,但是,當亞努科維奇(Wiktor Janukowytsch)於2010年率領其政黨成功贏得該年選舉後,總統的超級地位又重新獲得鞏固,橙色革命所獲致的憲改成就,一夕間又化為烏有。(註三)

        收回2004年的修憲成果,和回歸1996年的烏克蘭憲法,是亞努科維奇上台後所致力實現的目標;他曾提出取消2004年憲改效力的公投法案,卻在共產黨和其他勢力集團的杯葛下並未能夠成功,但這也並不因此打醒他追求超級總統的大夢。亞氏隨後重啟戰略,打算藉由釋憲,徹底清除通往總統國會制政府體制道路上的各種障礙。

        在252位國會議員的支持下,亞努科維奇於2010年向憲法法院提出了釋憲案,宣稱2004年的修憲違憲,其理由是,該年所通過的修憲案在一讀後,即在憲法法院尚未針對各項修正案內容進行審查的情況下隨即宣告通過,而該國憲法又規定,任何一項國會所通過的憲法修正案在正式生效以前,必須經過憲法法院的審查才具效力;換句話說,亞努科維奇所領導的勢力集團,以違反程序正義為理由,申請憲法法院針對2004年的修憲進行違憲宣告。憲法法院隨後也就本案進行裁決,最後並以18票贊成、17票反對,做成了2004年修憲案違憲的憲法解釋。本案對於烏克蘭憲政體制的發展所造成最重要的影響是,該國憲政體制的最高法源依據,又因此重新回到1996年的憲法規定。時至今日,烏克蘭各方勢力仍不斷為此明爭暗鬥,憲政體制紊亂不已。 

贏者的歷史敘事

        勝者全拿,乃世間不變的道理。亞努科維奇在贏得了本次釋憲案後,隨即以民主捍衛者自居,並且嘗試定調當代烏克蘭的歷史敘事。他開始詆毀橙色革命所帶來的民主成就,認為那是造就今日烏克蘭混亂局面的元凶,而在這場混亂過程中所完成的修憲,自然也就不具正當性;收回國家動亂中所通過的修憲案對他來說:「只是剛好而已!」亞氏政府開始以秩序、穩定的代言人自居,宣稱收回這次無效的修憲,只會讓國家更加大步地向民主邁進。他一把葬送了橙色革命所獲致的成就,反對派對此自然憤怒不已。

        烏克蘭憲法法院於2010年所做成的2004年修憲違憲宣告,將該國帶入了憲政體制發展的混亂局面,政府體制的回歸總統國會制,讓不少人擔憂,國家是否將因此走回威權獨裁的老路?烏克蘭當前的局勢是,根據2004年憲法而獲得制訂的各項法律與命令,已因憲法法院的違憲宣告而失去效力。今天的烏克蘭,可說處在法律的真空狀態,民主法治,脆弱不已。 

前景未明的憲改之道

        脫俄獨立,注定了烏克蘭必須走在一條崎嶇的民主道路上。與俄羅斯持續的緊張關係,加上國內早已分崩離析的權力對抗,讓烏克蘭在國族國家建構的路途上走得備感艱辛,沒有人能夠清楚預見,該國當前混亂的局勢最終將如何收場,我們也難以針對該國當前的憲政體制發展斷下任何評價,唯一可以確定的是,烏克蘭仍在持續的國家動盪中,嘗試摸索出一條合適自身國情與政治文化的憲改方案。自從橙色革命所帶來的修憲成果被憲法法院歸零以來,烏克蘭即在法律形式上,再次回到1996年的憲法架構上;強調總統集權的憲政體制設計,讓人再次嗅覺到庫奇馬總統時代的政治格局。烏克蘭憲政體制是否將朝俄羅斯超級總統制的方向發展,似乎言之過早,卻也是個耐人尋味的問題。至於該國如何在未來的國際社會中確立其自身地位,以及如何在國內親俄與親歐兩股勢力的對抗中,做出理性抉擇,似也正挑戰著該國人民與政治精英的智慧。烏克蘭憲政道上所遭遇的嚴峻挑戰,無法不歸因於該國內部欠缺一種團結的國族情感此一事實,而此又導因於該國複雜的族群歷史因素,以及不同勢力集團間看似難以止歇的權力對抗,這讓烏克蘭當前的憲政體制發展充滿了未知的變數。 

向左轉、向右轉?

        自從烏克蘭於1994年與歐盟簽署了「夥伴暨合作協議」(Partnership and Co-operation Agreement)以來,向西方靠攏,即成了該國既定的外交格局。為避免觸怒俄羅斯,歐盟對此雖意興闌珊,免得惹火上身,另一方面卻又禁不住一種政治想像的誘惑,以為與前東歐共產國家結下良好關係,將使民主的「外溢效應」(spillover effect)更加顯著。然而,政治算盤打得再精,也沒政治現實來得寫實,烏克蘭當前的國家分裂,正是此一困局的最佳寫照。

        烏克蘭現階段的處境是極為尷尬的。一方面,歐盟和北約並未雙手敞開烏克蘭的入會大門,烏克蘭也明確拒絕了來自俄羅斯的各種善意,長久下來,這恐將不利烏克蘭的國家發展,甚至有可能讓烏克蘭再次落入俄羅斯的勢力範圍裡。申請加入北約,對烏克蘭來說,看來並非一個明智的選擇,因為,這必然將引起俄羅斯的激烈反應,而這不僅將惡化該區域的緊張局勢,也未必能讓烏克蘭得到它所想要的好處。面對當前的尷尬局勢,西方國家似應嚴肅思考,與其讓烏克蘭加入北約,不如敞開其入會歐盟的大門,同時,歐盟也應致力與俄羅斯談判簽署相關的泛歐洲安全協議,才能真正化解當前烏克蘭所遭遇的各項危機。

        基於歷史情感因素、緩衝歐盟東擴所帶來的各種壓力、以及為重建國族的昔日榮光,烏克蘭的地緣政治價值,始終不是俄羅能夠輕言放手的問題,也正因為如此,烏克蘭要想成為一個穩健發展的民主國家,眼前似乎仍有一條漫長的路要走。如何在耐心等待,和善用靈巧的外交手腕前提下,協助烏克蘭進行國家轉型,恐怕是當前歐盟的烏克蘭政策,必須審慎以對的問題。 

結語

        烏克蘭的國家未來發展,不管是往東或往西,注定了必須面對一件事實,亦即:國家發展所選擇的道路,一旦不是基於人民自主意志所做成的決定,終將被人民以革命的力量所唾棄。烏克蘭只要一天不嘗試超越國家內部的諸種藩籬,不管是族群文化的也好,政治意識型態的也罷,社會內部的共識與和諧恐將難以形塑,一個穩定健全的民主憲政也將因此難以期待。當代烏克蘭憲政體制所面臨的最大挑戰在於,如何消弭國家內部的分裂,以共同迎接國家發展所遭遇的各種挑戰;至於政府體制應該朝向強調總統權力的總統國會制,還是強調國會權限的國會總統制發展,在此意義下,也就顯得並不具有本質上的重要性了。 

*:本文摘引自作者2014年9月於台灣國際研究學會所舉辦的「動盪中的烏克蘭」研討會論文;有關烏克蘭當前的局勢發展,和本文所引用的參考文獻,請讀者詳見台灣國際研究學會近期即將出版的烏克蘭專書,以及台灣國際研究季刊所出版的作者論文全文。

註一:烏克蘭一語首次出現於12世紀,意味「草原邊境的國度」,是中世紀以來草原民族與遊牧民族的分界點。註二:由於被指控於二戰期間與納粹德國勾結,克里米亞韃靼人曾於1944年被史達林流放至中亞和西伯利亞,直到50年代和90年代才陸續返回原居地,但該地的人口結構早已因此發生了改變,這也是為什麼在2014年的烏克蘭危機中,韃靼人選擇支持基輔政府,並且拒絕參與克里米亞公投的原因。註三:簡單來說,橙色革命是一場發生於2004年的烏克蘭民主改革運動,事件的發生,肇因於人民對於積習已久的政治貪腐感到不滿。長久以來,烏克蘭政壇由於為大財團所把持,政商集團形成寡頭統治,因此造就了該國的貧富差距、社會不公,和導致了政治治理上的腐敗,人民對此深惡痛絕。由於總統選舉舞弊案件陸續遭到揭發,反對派政治人物於是挾著人民的支持力量,率領百萬群眾走上街頭,成功拉下了以庫奇馬為首的舊勢力集團,尤申科也在這場政治角力中獲勝,是烏克蘭自脫俄獨立以來,最重要的民主改革運動。 


作者介紹

        石忠山,德國海德堡大學政治學博士,現任國立東華大學公共行政學系副教授。主要研究領域有:國家學、政治與法律哲學、國際政治及族群政治。近年研究重點專注於憲政多元文化主義、族群特殊集體權利之政治法律哲學論證;其他研究興趣尚包括各國憲政體制之引介,以及當代國際政治議題之研究等。著有:《後國族時代的法律與民主》、《文化差異與集體權利》、《轉型社會的民主、人權與法治》,以及多篇引介各國憲政體制之學術論文。

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