權力政治的版塊挪移─誰來領導新世紀的國際政治?──石忠山

石忠山
(國立東華大學公共行政學系副教授)

美國還是亞洲?

本世紀初所發生的911事件和全球金融危機,讓人紛紛臆測,由美國所領導的單極世界體系是否即將走入歷史,並且將由亞洲新興勢力繼續帶領這個世界走向多極的國際新秩序?未來世界不管將由誰來繼續領導,可以確定的是,國際社會正在進行一次重大的權力洗牌。

作為崛起中的新興勢力,中國在區域和全球政治中所扮演的角色日益重要,其發展動向與模式,也格外引起國際社會的好奇與關注。就在各方揣測,國際政治的權力天秤已自美國逐漸朝向亞太地區傾斜時,以下幾個問題,特別受到國際政治觀察家所關注[1]:向來被視為自由世界中的利維坦(Leviathan)的美國,究竟能否繼續帶領這個世界,還是必須讓位給亞太的新興霸權?以中國為代表的威權資本主義(autoritärer Kapitalismus)發展模式,真能挑戰以歐美社會為代表的民主與市場經濟發展模式?以上兩種關於國家發展的大敘事,最終將由誰獲得勝出?歐洲是否仍無法在短期內走出國家俱樂部(EU-Staatenclub)的既定格局?伊斯蘭激進主義份子是否將持續以何種出其不意的方式,撼動國際社會的權力平衡?我們究竟該如何理解21世紀的國際政治權力關係?

權力政治的status quo

國際政治評論近來頻頻指出,當前的美國正處國力衰落,部分亞洲國家尤其是中國,對外則展現出強大的經濟實力,並且在此基礎上,快速發展其軍事實力。中國即將取代美國之說,近來不脛而走。但是,國際社會的權力現況果真如此?

美國哈佛大學甘迺迪政府學院政治學者奈伊(Nye, 2011),在分析國際政治的權力關係時曾指出,硬實力和軟實力,是一個國家要想領導世界所必須同時具備的兩項基本條件。其中所謂硬實力,係指一個國家藉由軍事和經濟實力,左右他國行動的一種能力;至於所謂軟實力,則是指一國透過其獨特的發展模式、國際結盟、公共外交以及積極參與國際規範的議程設定等方式,影響他國行動選擇的能力。誰擁有了這些實力,誰才能夠真正掌握世界政治的話語權。在此意義下,我們似乎無法否認以下事實,亦即:到目前為止,國家仍是唯一能夠同時擁有前述兩種實力的國際政治行為者,而且我們也將發現,美國仍是當今世界體系中,能夠同時有效應用前述兩種實力的超級強國。

雖然中國、法國、英國、德國以及日本等,皆被視為典型的世界強國,但是,德國基於其特殊的歷史社會理由,缺乏積極主導國際政治的意願;類似的情況也適用於日本。與此相反地,後蘇聯時代的俄羅斯,雖不忘重拾昔日兩極霸權時代的風光,卻因缺乏所需的相應實力,而在近年的國際政壇上吃盡了歐美國家所賞的排頭。烏克蘭近日所爆發的國內反對派抗爭事件,即讓俄羅斯顏面盡失,也讓世人見識到,其昔日影響力之不再。印度雖在各方面實力漸增,但仍舊無法走出南亞區域強權的格局。新興工業國家如亞洲四小龍、巴西和南非等,雖逐漸自發展中國家角色蛻變,但仍不足以構成左右國際政治的絕對性力量。

兩種大敘事的鬥爭

馬克思雖曾指出,哲學家的真正任務,在於藉由實際行動來改變這個世界,而不應僅滿足於以抽象的理論來解釋這個世界。但是,倘若我們對於這個世界缺乏真正的認識,又何以透過妥適的行動來改變這個世界?我們注定得對當代的世界格局給予真確的認識與描繪,才能跨出實踐哲學的重要一步,而這又有賴我們從敘事的觀點,指出世局發展的幾個概略輪廓。

以國際社會的現況分析為例,所謂敘事(narrative),係指我們對於國際政治權力關係的過去與未來,進行理解和預測的一種行動(Perthes & Mair, 2011)。它有助我們理解當代世界秩序的成因,及其未來可能的發展走向。20世紀後半葉的東西方冷戰,是我們理解世局的一種方式:那是自由主義和共產主義兩種針鋒相對意識形態鬥爭的年代,兩種相互較勁與對峙的社會發展模式。期間,自由主義陣營的暫時性勝利,一度讓國際社會普遍瀰漫著樂觀主義的氛圍,甚至讓部分學者夸言,「歷史的終結」即將到來。支持這樣一種論點的,是以下這樣一種想法,認為自由民主陣營終將戰勝共產主義陣營,並且認定這是歷史發展所無法轉逆與違抗的必然法則。但是,隨著國際社會另一股力量的悄然升起,這樣一種樂觀主義卻開始遭受質疑。

1989至2003年間,當以美國為首、歐洲國家和日本為其成員的西方國家陣營,不斷在世界各地輸出自由民主、人權法治和市場經濟等,自由主義意識形態的價值原則時,世局也巧妙地出現了變化。2003年的美國出兵伊拉克,讓所謂的民主輸出成了一連串赤裸的謊言,也讓自由主義長年所積累的信用近乎破產;2008年所爆發的金融危機,也開始令人質疑,自由市場經濟是否真能有效發揮其自我控制的能力。在此時代格局下,中國模式的崛起,成了當代西方國家的自由民主敘事模式之外,另一種引起世人所關注的敘事模式。

簡單來說,所謂中國模式,係指一種以威權來維持國家統合與發展的治理模式。這是一種不否認市場經濟的重要性、卻又同時不以西方社會的民主、人權與法治,作為社會成功發展所應具備必要條件的敘事模式。中國模式向外展現了其強大的經濟發展能力,也順勢拉抬了國家其他領域的各項發展。令人咋舌的經濟成長數據、嫦娥一號的成功飛月、北京奧運的順利舉辦、以及首艘航母的正式服役等,讓世界各地政治領袖無不對此發展模式嘖嘖稱奇。中國模式在非洲和部分南美洲國家釋放出強大的吸引力,也讓世人開始懷疑,西方國家的自由民主與市場經濟發展模式,果真是歷史發展的終極定律?

自由世界的利維坦 vs. 威權資本主義的紙老虎

長久以來,美國因充分發揮其硬實力和軟實力,而被世人視為自由世界的利維坦,那個霍布斯筆下的主權者、政治巨靈。但是,一場金融風暴卻讓世人驚覺,國際政治的權力板塊是否已現鬆動甚或發生挪移?不少國際政治觀察家留意到,就算美國對全球經濟的生產總值做出24%的貢獻,而坐穩全球最大經濟體的寶座,但其也因高築的國債,使其經濟和政治獨立性受到嚴重挑戰。與此同時,大西洋對岸的歐洲也因自身問題,只能在國際政治中發揮有限的功能。近來甚至有意見指出,歐盟因其盲目擴張,及其始終難產的共同安全和防禦政策,將使歐洲走回後西伐利亞條約(Westphalia Treaty)時代各自為政的老路,而無法成為國際政治中有效制衡其它勢力的政治集團。

相對於美國的國力衰退,中國在過去數十年間生聚教訓,奉行鄧小平的「發展經濟、不搞對抗、韜光養晦」等箴言,逐漸發展成為有能力挑戰美國的新興霸權。當今的中國已非拿破崙口中那隻沉睡的獅子;季辛吉所憂懼的「黃禍」,也在大中華國族主義的滋補下,長成肥肥胖胖的東方之虎。今天的中國已非國際政壇中的吳下阿蒙,而是練就葵花密技、身懷絕世武功的東方不敗。

有論者因此指稱,只要中國將其外匯存底投入市場,美國必將完蛋;中國一旦成功發展其汽車工業,德國就得擔憂回到當初歐寶集團撼動德國汽車工業時的那種戒慎恐懼。重點是,中國並非只是經濟上的巨人,而且還是一個在風光地維持驚人經濟成長數據的同時,逐年提升其國防預算的軍事強權。在外交關係上,當代中國已非70年代為突破國際孤立,而和尼克森眉來眼去、大搞乒乓外交的苦命花旦,而是有能力以自身實力,阻斷西方國家所設定各項國際議程的狠角色。我們只要看看中國如何在2009年的哥本哈根氣候會議中,命其盟友兼魁儡蘇丹封殺該次會議的決議,以及多次在聯合國安理會中否決對伊朗和敘利亞的制裁案中看出,當代中國所具備不可小覷的外交實力(Shambaugh, 2012)。

撇除與台灣的緊張關係不談,近年來,我們看到中國在與其他鄰國的領土主權爭議中(如釣魚台和黃岩島等東海及南海主權爭議,以及近日東海航空識別區的劃設等),充分展現出強硬姿態;在美國長期的忽略經營下,非洲也逐漸成了中國原料的殖民地;面對來自世界各地對其人權狀態的批評,中國照樣以干涉他國內政為理由,無視各界對劉曉波以及無數人權受害者的聲援;除非你有德國總理梅克爾的膽識,膽敢接見達賴喇嘛,就等著接受中國的外交與經濟制裁。

但是,中國終究是否只是一隻紙老虎,而被世人高估了其影響力?西藏和新疆的分離主義,嚴重威脅著中國的穩定與統一;奪走7萬多條人命的四川大地震,也是發達國家所難以想像的;日益惡化的生態環境,是其高度經濟發展所必須付出的昂貴代價;貧富和城鄉差距的日漸擴大,正加深該國社會內部的對立與矛盾;一胎化的人口政策,讓多數觀察家認為,中國在邁入富裕國家之林以前,國家即已老化。在面對以上這些問題時,中國似乎惟有不斷吞食國族主義這顆止痛藥,才能暫時迴避這些問題所帶來的陣痛。也正因為如此,世人不禁懷疑,中國的威權資本主義發展模式,真能取代西方社會的自由民主敘事模式,而在未來的世局中,挑戰美國至今的霸權地位?

現階段的美國或許予人國力衰落的印象,但是,因此而認定美國時代的結束,恐怕也只是一場局勢誤判。歷史經驗顯示,美國在羅斯福總統的新政領導下,不僅能夠迅速自經濟大蕭條中恢復元氣,隨後還主導了布列敦森林體系(Bretton Woods System)的建立,讓美國模式成為全球經貿秩序的規範基礎。戰後歷經數任總統(從尼克森到布希)的經濟發展停滯,也讓世人見識到,美國的經濟復原能力是不應受到低估的。

中國所代表的威權資本主義確實受到部份區域國家政治領袖的歡迎,但是,當我們回顧歷史時將會發現,該模式絕非國家發展的新典範,墨索里尼、希特勒、列寧和史達林等,哪個不是前述國家發展模式的舉旗者?而其最終下場又如何?威權政體即便在特定情況下意願扶植資本主義,一如一次世界大戰前的德意志帝國,二戰前的日本,以及二戰後的韓國和智利,但是,這些國家的發展經驗卻無不告訴我們,資本主義終究將擺脫威權主義的枷鎖。面對自由世界的民主與人權敘事模式,中國的威權資本主義發展模式,是否將注定重蹈歷史的覆轍?

歐盟和伊斯蘭世界的定位摸索

飽受兩次世界戰爭蹂躪的歐洲,將在世局的未來發展中扮演何種角色,恐怕也是值得我們所關注的。作為歐洲失敗主義的產物,里斯本條約(Treaty of Lisbon)在各方妥協下成為原訂歐盟憲法的替代物,各成員國在此條約規範下,表面上相互取暖,背地裡卻各自打著對自身有利的精明算盤。從不加入歐元區,到動不動就放話說要退出歐盟的英國所表現出來的行為來看,它所代表的,不過是多數歐盟成員國人民的真實精神狀態。說好要改善歐洲國家的競爭力,歐洲人卻在各項指標的揭露下,表現得有些灰頭土臉。歐豬五國(PIIGS)所爆發的經濟危機,正是前述指控最有力的證據。

里斯本條約雖創設了歐洲理事會主席和歐盟外交及安全政策高級代表等職務,卻因各種理由,讓所選出來的代表,不過是國際政壇中名不見經傳的C咖人物,對歐盟參與國際事務而言,根本起不了任何作用。法國希望利用歐盟進口稅的規範,來阻擋不受歡迎資本的流入;德國希望透過歐盟,來紀律經濟發展脫序的希臘;多次威脅說要出走歐盟的英國,還在盤算著究竟能從歐盟身上撈到哪些好處;面對土耳其、烏克蘭以及喬治亞共和國的入盟意願,歐盟多數成員國選擇閉上眼睛,視而不見。正因為這樣一種鴕鳥心態,難怪歷任美國總統始終未將歐盟放在眼裡(Prosener, 2011)。

作為一種對失敗的西方國族主義和泛阿拉伯主義的一種反應,伊斯蘭激進主義分子除了訴求反貪腐和反壓迫之外,對外所表現出來的,不過是一種面對現代化改革要求時的恐懼反應。魯西迪(Salman Rushdie)的遭遇告訴我們,伊斯蘭激進主義分子是有能力阻擋任何要求伊斯蘭世界進行現代化改革的。他們自居伊斯蘭世界的正統,反對伊斯蘭世界中的任何改革力量。儘管在歐洲,穆斯林受到那些視頭巾和清真寺為基督教文明的威脅、而患有穆斯林恐懼症的歐洲人所排斥,但是我們依舊看到,即便受到如此不友善的對待,多數穆斯林仍偏好居住在自由民主的資本主義國家中,而非選擇接受如伊朗這樣一種神學教義國家,或者沙烏地阿拉伯等國的獨裁統治。

激進伊斯蘭教義對多數人而言,有如冬日裡的戶外廁所(Prosener, 2011)。如果說,政治上的伊斯蘭或有未來,那麼,恐怕是現任土耳其總理艾爾多安(Recep Tayyip Erdoğan)及其所領導的正義與發展黨(AKP),最有能力對抗該國內部極端的國族主義份子,因為,他正帶領著土耳其人民走上伊斯蘭世界的現代化道路。但是,瀰漫在歐洲的穆斯林恐懼症,卻極有可能讓人錯失拉攏土耳其這個潛在盟友的機會,徒讓其走上另一條國族主義的道路。果真如此,這將會是世界史上的一次大退步,因為,世界各地皆有穆斯林的存在,一旦他們能夠自由投票,即有機會以選票阻絕激進伊斯蘭主義的蔓延與壯大。

未來世局的幾種想像

啟蒙時代以來的西方敘事模式,注定將在新世紀遭遇來自全球其他文明的挑戰。可以預見的是,西方國家將不再壟斷關於理想正義社會的敘事方式,但這也不同時意味,西方國家的大敘事是錯誤的。撇開宗教激進主義的特例不談,我們幾乎不會在其它文化圈的敘事中看到人們對市場經濟的排斥,而毋寧將會發現,那些質疑西方敘事模式的人所反對的,不過是有關市場經濟必然將與民主價值結合在一起的命題。在此意義下,我們將可預見,兩種敘事的相互競爭,將是促生未來世局朝向多樣化發展的重要動力(Perthes & Mair, 2011)。

未來世局的第一種可能發展趨勢是,單極世界秩序的續存。此一趨勢觀蘊含著兩種不同的內涵。其一,乃美國聯合其跨大西洋聯盟的世界領導模式;其二,則是由中國所主導的未來世界。第一種單極世界的可能模式,主要是建立在以下假說上,認為美國和其大西洋盟友,將因具備有效控制其國家社會發展的能力,而能穩健地自金融危機中恢復元氣,並且繼續領導國際社會。單極世界觀的另一種可能則假設,美國和歐洲的實力將持續減弱,致使美國逐漸自國際議題中抽身,歐盟也將因其成員間之爭執,而走向崩解。由於自由民主市場秩序的發展模式遭遇空前的挫敗,使得中國有機會以其發展模式挑戰美國的單極霸權地位。

未來世局的第二種可能發展趨勢是,價值體系的二極發展。這種趨勢觀認為,西方社會將在美國的領導下,繼續輸出自由民主的發展經驗,並且在此基礎上,解決全球性的環境、安全以及跨國移民等問題。另外一方面,由中國所領導的國家集團,也將在國際政治的場域中扮演更為積極的角色。他們將持續抗拒西方普遍主義的世界觀,並且在強調意識形態自由的敘事基礎上,大力推銷國族合諧與價值自由的意識形態,藉以鞏固其威權治理模式,和因此模式而得利者之既得利益。

未來世局的第三種發展可能,則是一種強調相互合作、多極世界體系孕育而生的時代格局。這是一種樂觀主義觀點下的世界發展趨勢,認為美國、歐洲以及中國等,將連同國際社會其他勢力,共同克服後金融危機所帶來的全球問題。此一觀點從以下假設出發,認為美國國力發展停滯,中國和印度勢力竄起,歐洲則因不斷強化其共同安全與防禦政策,而能在面對其傳統盟友美國時,逐漸鞏固其自身地位和角色,全球因此形成了圍繞在美國、中國、印度以及歐盟等多極勢力圈的發展格局。

未來世局的第四種發展可能,則是後國族主義者多年來所倡議的,世界政府的誕生。這是一種多極世界的理想圖像。在此,國際社會成員愈發顯得願意將其國家主權部分地交由全球性國際組織如聯合國等來行使。據此模式,聯合國將被賦予軍事武力,以維持國際社會的和平與安全;世界貿易組織將持續負責國際經貿的規範制定與執行;國際貨幣基金也將繼續監督國際金融市場的穩定交易;世界銀行則將被期許,致力平衡國際社會的貧富差距。

未來世局的最後一種可能發展模式,乃悲觀主義者所描繪的世界秩序的破碎化。此一觀點認為,全球因金融危機,以及無法獲得解決的氣候變遷等環境問題,將導致美國在面對這些問題時,選擇以消極的態度回應;而歐盟、中國和印度也將繼美國之後,走上相同的道路,世界秩序最終朝向破碎化發展。由於傳統的西方和中國敘事模式都同樣面臨著破產的命運,世界將因此失去理想的發展典範。

世局變遷的若干啟示

21世紀初撼動全球的幾件大事,讓人紛紛揣測,美國是否將自國際政治的舞台中謝幕。與此同時,中國近年所展現的軍經實力,則讓部分國家領導人見識到其發展模式的吸引力。究竟西方社會的利維坦將繼續在其既有的敘事基礎上帶領這個世界,還是來自亞洲的新興霸權將取代美國至今的霸權地位?這是當代國際政治的大哉問,也是值得我們加以持續關注的議題。

新世紀的國際政治無論將由誰來領導,可以預見的是,在歐洲和日本並不追求大國政治、伊斯蘭世界尚無法順利完成現代化轉型、俄羅斯及其他新興工業國家即便對國際政治懷有旺盛的企圖心,卻心有餘而力不足的同時,我們沒有理由忽視,中國在國際政治舞台上所扮演日益重要的角色。另外一方面,我們似也不應過度誇大國民生產總值對一國整體實力所具備的意義。軍經實力或許是領導國際政治所不可或缺的重要條件,但我們似也不應忘記,有效的政治領導,背後預設著高度的道德正當性。

一如奈伊所言,真正能夠領導世界的力量,是一種結合硬實力和軟實力的智慧實力(Smart Power)。中國即便在可預見的未來,不出現嚴重的社會衝突與分裂,但其相對於美國在地緣政治上所處的劣勢(如與台灣和亞洲週邊鄰國的緊張關係),讓我們難以預見,它將在短時間內取代美國領導世界的地位(Terhalle, 2012)。

國民生產總值的亮麗數據和現代版的嫦娥奔月,或許可以告慰毛澤東和鄧小平的在天之靈,但強調維穩的威權資本主義發展模式,能不能對信仰自由民主和人權法治的西方社會構成真正的道德吸引力,恐怕是世人在面對當代權力政治的板塊挪移時,亦應一併思索的問題。位居地緣政治要衝、東西方文明交匯處的台灣,應如何在詭譎多變的世局中安身立命,將持續考驗著我國新世代政治領導人和台灣人民的智慧。


[1]  本文部份見解與內容,頗受以下作者之啟發,請讀者逕行參閱以下文獻: Nye, Joseph. 2011. The Future of Power. New York: Public Affairs; Perthes, Volker / Mair, Stefan. 2011. “Ideen und Macht. Was definiert die relative Gewichtsverteilung in der Welt?“ Internationale Politik. Mai/Juni. S. 10-23; Posener, Alan. 2011. „Gegen den Strich: Multipolare Welt. Auch das 21. Jahrhundert wird amerikanisch,“ Internationale Politik. März/April. S. 68-73; Shambaugh, David. 2012. „Der Scheinriese. Bei genauerer Betrachtung betreibt China keine globale Außenpolitik,“ Internationale Politik. September/Oktober. S. 38-43; Terhalle, Maximilian. 2012. “Amerika oder Asien? Wie der alte Hegemon mit der neuen Supermacht China kooperieren könnte,“ IP-Die Zeitschrift(Online Exclusive).

https://zeitschrift-ip.dgap.org/de/article/amerika-oder-asien(2014/02/05).

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