張鑫隆副教授 國立東華大學法律學系
少子女化及高齡社會的國安危機?
官方發布的數據顯示：2018年臺灣老年人口達到14％正式宣告邁入「高齡社會」；另一方面，2022年台灣總生育率僅0.87（人），遠低於能夠維持人口結構穩定的2.1。這兩個數字告訴我們台灣人口正朝向的少子女化及高齡社會的變化，將來從事勞動的人口比例可能減少。有很多的研究和報導將這樣的趨勢稱作「國安危機」，例如立法院的研究報告主張應該將生育福利提升至家庭政策，其中一項建議指出應鼓勵民間針對不婚或遲婚者成立專業性婚姻媒合資訊中心提供各種相關資訊、辦理各種成長活動等，用以改變觀念及增加交友機會，進而提升結婚率及建立正確家庭、婚姻觀念1。
家庭政策儼然成為化解這項「國安危機」的解方。衛福部擬定的家庭政策明言是為了「因應少子女化與高齡社會的來臨 」而提出政策的修正，張調「並非無限制地侵入或管制家庭」，除了排除妨礙生育的各項福利措施外，更提出了「一、強化家庭教育與性別平權，促進家庭正向關係。」 、「二、宣導家庭價值與多元包容，促進家庭凝聚融合。 」…等等政策目標2。(粗體字為作者所加)
教育部則在2022年修改家庭教育法施行細則，擴大家庭教育實施範圍，加入了「人口教育」，並定義為：「增進婚姻、生育及家庭價值之教育宣導活動」，張調「持續倡導正向家庭價值與友善的家庭文化 」。
另一方面，衛福部在因應超高齡社會對策方案(112-115 年)中表示，長照預算增加和退休年金制度入不敷出的窘境迫使國家不得不採取降低所得替代率、提高退休年齡、延長可領取退休金給付之最低年資等措施，並鼓勵「延後退休」，以提高「中高齡勞動參與」，並宣稱延緩退休，量力維持投入於職場， 對高齡者的社會參與及健康老化有利3。
這原本只是一個人口變動的趨勢，何以會演變成國安危機，促使國家去間接介入本來是每個人身體自我決定領域的生育和勞動的意願？這不禁令人連想起傅柯(Michel Foucault)觀察近代國家統治過程後所開展的權力論。
權力統治的模式：主權、規律訓練和安全
傳柯(Michel Foucault)說人口就等同財富，因為人口就是具有勞動力或勞動能力的人口，所以人口政策就是如何掌握勞動人口的增加與作為資源的可能性間的平衡關係，也就是說國家的人口政策是透過控制出生率、罹病率、平均壽命、妊娠率、健康率等變數，來維持生命固有的運動和各種制度作用之間的平衡。簡而言之，國家的人口增加並非自然繁殖，而是與國家之工業、生產力等各種制度的交互作用下所形成4。
原來如此， 人口的問題實事上是因為勞動力不足而躍升為國安問題。傅柯觀察統治者權力發展的歷史，歸納提出了主權、規律訓練及安全等三種統治模式。其中安全的問題或稱為生命政治((bio-politics)是指，統治者透過人口動態的掌握、就業政策和社會福利政策，來對所有的人進行從生到死的管理和控制。
但是相對於第一個主權的型態（透過權力作用訴諸直接暴力來威嚇人民）以及第二種規律訓練的型態（透過教育或宣導來對個人內心發生威嚇作用），第三種的安全的型態並不去介入個人內在的意願，而是把大多數的人視為單一的群體（人口），依因應實際狀況而採取一定的作為，例如如何有效抑制疫情、如何有效提升生育率、如何因應高齡化等等治理的方法。所以除了獨裁專制的國家外，可以說近代社會主要是被規律訓練和安全這兩種模式所支配，要完全脫離權力關係的統治或許只能停留在烏托邦的期待5。
前述我國家庭教育法擴大適用實施範圍的人口教育，強調要「持續倡導正向家庭價值與友善的家庭文化 」，這無疑是對個人內心發生作用的一種規律訓練。就如同傅柯所說的圓型監獄，當個人心中存在如同圓型監獄的中央塔時，就會自發性的成為「大人」，也就自我抑制的心理作用6 （同上）。
這樣的觀察讓我們感受到：在這種權力作用下所形成的正向家庭價值或者是社會政策所擁護的主流價值觀，造成持有不同的家庭價值觀的人受到精神上壓抑。但是對抗主流的價值觀並非易事，甚至主張要消滅這些權力的統治模式的想法或許會淪為烏托邦之譏。
在權力結構下所形成的主流價值觀的最大的問題是：與多元價值關的衝突。在二元對立的辯證下，結婚與不結婚的價值觀往往會被分裂為「正向家庭價值」與「負面家庭價值」或「正常的家庭」與「不正常的家庭」的兩極對立，造成一方受到重大的社會歧視。所以，少子女化問題的社會政策至少不應該被用在規律訓練的模式來鼓吹特定的家庭價值，因為生育與不生育的兩元對立之外，還有移工和移民政策可以回應勞動力不足的「國安問題」。
與新移民在高鐵的邂逅
某一天上午在台中高鐵站車上，車子發車前，只剩下我坐的這排和前排座位的中間位子，旁邊走近一對中年男女，顯然沒有買到坐在一起的位子。男的不顧同伴，直接就坐入我前排的中間位子，旁邊坐著一位看似年輕的長髪小姐。另位女士則一直在猶豫要不要坐入我這排兩個大男生的中間位子。
我直覺問那位女士：「前面那位是妳先生嗎?去跟他換，要他來坐這邊！」
她沒有回答我，只是去拍拍那位男的肩膀，但沒有被理會，連頭都沒回。
她在猶豫中，我說：「妳坐靠走道的位子，我坐中間好了。」
簡單的對話知道她是越南新移民，她精確說出她來台25年又10個月的經歷，先生是做西裝的裁縫師，接了很多婚紗店的生意，她則在自助餐店打工，每天下午回家為家人做飯，女兒在大學畢業後在附近的銀行工作，兒子剛畢業就考上高鐵的工作，言談之中讓人感覺她非常的自負和對家庭的滿足，也讓人羡慕。
車快到台北，我問她到台北玩嗎？
她說：「因為兒子是高鐵員工，這次坐高鐵是免費招待，先生第一次帶我到台北，說要去101。因為明天自助餐店要開工，下午就要回台中。」
台北站到了，她的先生在兩邊的旅客都離開後，才用雙臂很用力的撐起身體，有一隻腳很不方便的行動下和他的太太一起走下車。
長久以來移工/民朋友不只帶給台灣經濟發展的繁榮，也帶給很多家庭的幸福，這只是其中的一個故事吧？我想著。
與移工在部落的邂逅
學校附近部落裡有一家門口擺著野菜在賣，走近詢問，發現是一位中年的女性看護移工。她剛剛從台東轉換到這邊來，負責照顧健康狀況還不錯的阿嬤，阿嬤騎代步去田裡採野菜，她在家幫忙賣菜。
聽他說已經來台10年了還沒有回過家鄉，我問他有沒有想家?她沒有馬上回答我，一直在找手機中的照片，找了許久還是不死心，終於找到一張抱著剛出生小孩的母女照，跟我說這是他女兒和孫子。她離開家鄉的時候女兒還在念書，一直沒有回家鄉的她，10年來一直是透過手機上的視訊和家人相聚。她說她的弟弟也來到台灣西部從事產業移工，他們有個共同的願望是能永遠留在台灣。
因為「缺工」所採的「移工留才久用」方案
她的願望因為2022年行政院通過所謂「移工留才久用方案」而可能實現。產業移工和看護移工都有受僱12年和14年即不得再入國工作的最長期間限制，但是從2022年開始，因為「缺工」的關係，行政院開放移工可以申請「中階技術人力留用」，不再受工作年限的限制，如果再居留5年就可以取得永久居留，也同時可以可申請攜眷來台永久居留。但是要從移工轉變為移民並沒有那麼容易，除了先要當至少12年的藍領移工才有可能晉升為中階技術勞工，然後和白領勞工一樣是每3年申請續留的資格，一直到達到滿5年並符合一定的薪資條件和取得專業技能證明等資格後才有可能。
因為「缺工」的原因，所以只有特定專業和資格的移工才能享有的待遇，但又怕影響到本國人的就業，設有人數比例的限制。這有點矛盾，如果缺工的原因是勞動力不足，為何又要特別保障本國人的比例？說穿了，還是勞動成本的差異。當薪資無法回應勞動市場需求時，當然會使本國勞工選擇該職業的意願低落，如果有使用移工的可能，雇主就不會想要提高薪資來回應勞動市場的需求；更由於繼續僱用是移工在留資格的條件，每3年雇主要重新申請才能留用，因而對於雇主有更高的從屬性和服從性。所以，留才方案某種程度是回應雇主的需求，但又不願過度傷害本國勞動市場價格的一種妥協政策。但也因此讓移工被貼上「廉價」、「聽話」的標籤。
不好意思的連結
有學術的研究指出：從實務工作經驗中發現，有外籍配偶的家庭似乎傾向多生育子女，這樣的狀況反映出臺灣的人口失衡可能將會由這群外籍配偶所生之子女來平衡7。
行政院人口政策白皮書更是肯定婚姻移 入之外籍配偶，對於我國人力補充、家庭照顧、社會服務及出生嬰兒數的增加等展現出對臺灣實質的貢獻，已為社會所肯定，然非經濟性移入人口較經濟性移入 人口比重較大的情形下，對我國現階段之社會經濟發展，也產生相當程度之影響與挑戰8。
國家危機是似乎找到化解的方向，但是被當作解救台灣人口失衡的外籍配偶，或提升台灣產業競爭力的廉價、聽話的移工，似乎是一個很令人不好意思的連結。人口政策是把大多數的人視為單一的群體(人口)，不介入個人意願的一種治理方法。人口政策的措施形成人口中各種不同身分的差異，間接促成社會的多元發展，有其正面的意義。但是為了提升生育率和補充勞動力不足而造成不同身分者受到不合理的差別待遇時，是令我們感到最不好意思的地方。
我們與《移工及其家庭成員國際公約》的距離
聯合國大會在1990年12月18日所通過的《保護所有移工及其家庭成員權利國際公約》(第45／158號決議通過)，台灣在2009年通過《兩公約施行法》，2013年的《兩公約》國家報告接受國際審查時也被建議啟動必要的準備程序以便及早履行該公約的義務。
這個公約最大的特色是，規定移工應享有國民同等待遇，而非所謂的「最低基準」，並及於非法或在不正常情況下之移工。所謂國民同等待遇不只是勞動條件，在經濟、社會、政治和文化面都應受到和本國民平等的對待。
2021年新型肺疫情期間我收到一位越南籍留學生的信，因為完全找不到一份工讀的機會，他所剩的錢已不足以負擔未來的生活支出，因為而向我詢問有無援助的管道。剛好勞動部公布工讀生1萬元紓困金的政策，只要是參加就業保險之部分工時受僱勞工即可申請。但是我想起就業保險法只適用本國籍及其外國籍的配偶，只好再建議他尋求其他管道。就業保險法為什麼如此無情？立法理由只註明「照黨團協商條文通過」沒有其他。
移工公約第第49條第2項規定包括契約到期後找工作、失業津貼及該期間不應撤銷其居留許可等保障。這是我們與《移工及其家庭成員國際公約》的距離，其他還包括：家庭看護工不適用勞基法的保障、勞工退休金條例、職業訓練津貼之給付等法律規定的差別待遇外。
事實上藍領移工在未取得「中階技術人力留用」以前，有長達12年以上的工作期間，在移民法被歸類為在台居住6個月以上的「定期居留」，在未取得永久居留以前，必須定期申請居留許可，即使取得永久居留資格，也只是外國籍的「移民」，與「國民」間存在上述勞動條件和社會保障的差別待遇外，連唯一能和居住的地方建立關係的共公事務參與權也未被賦與。這是作為永久居留者與地方連結最重要的機會，公約的第42條規定就業國就有關地方社區的生活和行政決定 ，應使移工及其家庭成員享有該國行使其主權所給予他們的政治權利，即所謂的地方參政權也是付之闕如。
我們很不好意思，請移工/新移民幫台灣人生小孩、照顧老人和家庭，卻沒有給人家一個和國民相當的待遇，這是我們最感到愧疚的地方，應該可以再接近《移工及其家庭成員國際公約》一點吧!
延申閱讀：《保護所有移工及其家庭成員權利國際公約》 與我國看護移工之人權保障，張鑫隆 ，台灣勞工季刊 NO.51 (2021年11月)，https://reurl.cc/aLlLGY
註釋：
註一：立法院議題研析，研議緩解我國少子女化國安危機，106年6月，https://www.ly.gov.tw/Pages/Detail.aspx?nodeid=6590&pid=85529 。
註二：衛福部，家庭政策，行政院社會福利推動委員會110 年 8 月 31 日，https://reurl.cc/M417nW。
註三：衛福部因應超高齡社會對策方案(112-115 年) (核定本) ，https://reurl.cc/WRd3mL。
註四：ミシェル．フーコー，生の歴史I 知へ意志 1言説の扇動、渡辺守章訳、新潮社，1986。
註五：參閱現代思想入門，千葉雅也，講談社，2022年，第三章 フーコー—社会の脱構築。
註六：同前註。
註七：臺灣社會「少子化」與外籍配偶子女的問題初探，莫藜藜‧賴珮玲，社區發展季刊 105期 (2014年)，頁55。
註八：行政院人口政策白皮書（核定本） ──少子女化、高齡化及移民──，2013 年 7 月 12 日，頁33。
