渴望人才的新加坡—黃佳媛

  黃佳媛 (英國倫敦大學UCL地理學系博士候選人)

前言

  近年來由於許多台灣年輕人不滿意在台灣的薪資待遇,再加上新加坡政府大量招募外國人才的親移民政策,有不少台灣年輕人選擇前往新加坡生活與工作。然而,新加坡為何對外國人才有著迫切渴望?當地社會是如何看待這些外來人才?本文試圖從新加坡的歷史脈絡與發展背景歸結出新加坡人才政策制定的前因與後果。

新加坡為何渴望外國人才?

  新加坡是由英國人在1819年建立,歷史上曾是馬來政體的一部分,當時它被英國人定位為東南亞貿易站,從那時起,這個人口稀少的島嶼便開始蓬勃發展。新加坡一直以來都被視為是一個定居國(settler country),幾乎所有人口都來自移民,隨著來自中國東南沿海地區的大量勞動力在19世紀及20世紀初移入新加坡,直到第二次世界大戰結束時,華人佔了新加坡社會四分之三的人口數量,馬來人、印度人和一小部分其他人口成為了相對少數的族群。正是因為它的中國性(Chineseness),新加坡在1965年被迫離開馬來西亞聯邦而成為一個獨立國家。由於缺乏土地與自然等生存資源,在其成立初期出現的不穩定狀況和地緣政治脆弱性使得獨立之後的新加坡非常關注生存問題,這個當務之急在領導人眼中看來,必須遵循經濟實用主義(economic pragmatism)原則才得以解決,因此新加坡獨立至今唯一的執政黨人民行動黨(People’s Action Party)在李光耀這樣受英國教育的華人菁英領導人的帶領下,在吸引外國投資和出口導向製造業的基礎上追求發展主義(developmentalism)。到1970年代後期,新加坡透過發展型國家的實用主義和自我再創造性,從根本上依賴於國際貿易和全球資本、知識和人才流動,在最初的工業化取得了成功,這個島國不僅存活下來,它也成為亞洲四小虎經濟體(Asia’s tiger economies)之一。

  然而,此時人民行動黨開始擔心由於物質富裕和國際化程度的提高,會對新加坡人的道德價值產生不良影響,再加上新加坡從誕生的那一刻起,它就缺乏相對穩定的文化傳統及族群之間的緊密整合和共同語言,可以說作為一個國家,新加坡缺乏構成性的真實感,於是該黨在1980年代開始提倡儒家價值觀,並展開了講華語運動(Speak Mandarin Campaign)。事實上新加坡大多數華人的母語是福建話和潮州話等中國南方方言,而不是普通話,一方面新加坡政府為了將新加坡與世界經濟聯繫起來,國家以其實用價值加強了英語,希望透過雙語主義(bilingualism)繼續成為國際化和資本主義經濟的主要參與者,另一方面新加坡政府堅持要求或重新強調他們假定的亞洲人(尤其是中國)的根源和價值觀,也是利用中國崛起的一種手段。同樣在1980年代,隨著當地工資和生活水平的急速上升,新加坡政府開始為國家經濟競爭力感到擔憂,在當時新加坡的經濟主要仍然是低附加值的製造業,因此政府認為必須培養一支更具技術性的勞動力隊伍,才能夠與後福特主義的全球知識經濟相抗衡。與此同時,快速的工業化導致生育率下降,再加上人口移出導致的人才流失(brain drain),這兩者都有可能破壞新加坡的人才儲備。面對這些挑戰,新加坡認為透過吸引外國人才(foreign talent)來應對,這對於國家的持續經濟繁榮與基本的長期人口存活是不可或缺的。

新加坡的「分歧」移工制度

  由於新加坡領導人希望在全球範圍內建立具有全球競爭力的知識型經濟體,新加坡政府於1980年開始制定招募外國人才的政策,各項政策措施在1990年代和2000年代陸續大力實施,目的是為在新加坡工作、學習和定居的外國技術性專業人才和商業人士提供方便性,包括放寬外籍人才居留和工作限制以降低當地雇主聘僱外國人才的障礙、興建生物醫藥研究園吸引世界級科學研究人才、招募外國體育專業人才計畫、以及新加坡政府提供獎學金吸引主修科學與工程的大專院校外國學生。外國人才也可以是學生移民,新加坡在21世紀初期啟動了一個野心勃勃的全球校舍計畫(Global Schoolhouse Project),目的是吸引15萬名外國學生到新加坡留學,從而使其成為教育和知識創造與傳播的區域中心。此外,自1990年代以來,各種與政府相關的獎學金計劃旨在吸引來自鄰近國家的有能力的學生到新加坡學習,這些獎學金通常帶有附帶條件,要求受領人在畢業後的幾年內必須留在新加坡工作。一般而言,外國人才被認為對新加坡經濟的持續成功至關重要,這些技術性的外國人才通常也被認為是歸化成當地公民的理想候選人,他們與新加坡所依賴的不受歡迎的技術性或教育程度較低的外國工人形成鮮明對比,Yeoh (2006)將新加坡這種外國勞工制度描述為分歧(bifurcated)的外國人力資源管理系統,有才華或高技術的移民享有順暢的移民程序和自由歸化政策,而半技術或低技能移民勞動力則是受到高度監管的過渡狀態。從這兩種勞動力流入中,新加坡的人口從啟動外國人才計畫前夕的1990年的300萬人,其中90%是公民,增加到2018年的564萬人,其中不到62%是公民(Singapore Department of Statistics, 2019)。

  外國人才被認定為可以為新加坡創造經濟奇蹟,新加坡前總理吳作棟曾說過,吸引外國人才這件事是關係到新加坡生死存亡的問題;現任總理李顯龍在2015年勞動節演講中指出,低生產力是新加坡未來經濟的主要威脅(Prime Minister’s Office, 2015)。當地勞動力的技術水平被認為是主要問題,而外國人才是解決方案。在過去二十年,新加坡一直對那些被視為有才華且對國家有附加值的外國人實行非常開放的政策。尤其是在2000年代的頭幾年,有關歡迎外國人才的官方言論無處不在,也反映在授予永久居留身份的數量上。毫無疑問,外國人才政策在促進新加坡經濟繁榮方面被證明是有效的,並且這項政策將繼續下去。然而日益漸長的新加坡當地民眾對政府的不滿,表現在人民行動黨在2011年大選中的險勝,以及在2013年人口白皮書公布後罕見的民眾抗議,使得人民行動黨開始減緩了外國人才的聘僱,但這絕不表示新加坡的人口政策走回頭路,也沒有證據顯示政府已停止引進外國人才。事實上這是新加坡的統治精英傾向於公眾的一種緩和方式,很明顯的,對於新加坡而言,外國高技術人才的引入對於國家更大利益是必要的,而且人才招募至今仍然是一項正在進行的任務 。

新加坡真正獲得人才了嗎?

  如果對於新加坡國家來說,渴望外國人才是一個持續關注的問題,而足夠的外國人才則是一個尚未實現的目標。在當地的社群媒體與網上論壇中,有關新加坡從未獲得「正確的」人才的討論,不斷被公眾所提及。例如,外國學生獲得新加坡資助的獎學金,但在學業成績的表現上並不出色,或是外國專業人士卻從事中低薪工作。對於一些新加坡人來說,這種結果是相當令人不安的,以致於出現諸如「是負債,而不是資產」這樣被用來描述外國人才的形容詞。即使對於那些被認為真正有才華的人來說,新加坡人仍然懷疑這些外國人才既沒有對新加坡的感激之心,也沒有對新加坡的忠誠之情,而只是將其用作墊腳石。最重要的是,這些人通常被認為缺乏融入當地社會的意願或能力。由於華人構成了新加坡社會的主流,來自中國的人才是新加坡最大的新移民群體,因此也是大多數爭論的主題。在此要強調的是,並不是外國人才在當地不受歡迎,而是在於新加坡所希望的真正的外國人才尚未實現。在這一點上,新加坡公眾和國家似乎非常一致:作為理想的外國人才仍然是可取的,因此必須繼續被期望,因為迄今為止進口的具體人才並不令人滿意。

  新加坡身為一個不可避免地面臨全球知識經濟的國家 ,外國人才代表著象徵秩序中的結構性空白或損失,資本主義知識經濟可以通過有才能的知識工作者的創造力和創新來看待價值與財富的產生。而對於缺乏人力資源的新加坡而言,這些知識工作者是以外國人才的形象出現。此外,在新加坡的父權國家與菁英主義的意識形態之下,不可避免地會陷入一種不可思議的理想主體,外國人才代表了當地公民缺乏的任何品質。在這種情況下,已經擁有的外國人才都是令人失望的,無法滿足新加坡對這一目標的期望與投入,在實際獲得外國人才後卻總是發現還有其他更需要的人力資本。外國人才顯示出它是新加坡意識形態的崇高對象,一個不真實的、不可能實現的幻想對象。因此,外國人才以血肉之軀的到來並沒有使新加坡在某種程度上完整或健全,而只是顯示出新加坡對人才需求持續不斷的渴望。


參考文獻

Prime Minister’s Office. (2015). Transcript of Prime Minister Lee Hsien Loong’s May Day Rally speech on 1 May 2015. Retrieved from https://www.pmo.gov.sg/Newsroom/transcript-prime-minister-lee-hsien-loong-may-day-rally-speech-1-may-2015. Accessed March 10, 2019.
Singapore Department of Statistics. (2019). Latest Data. Retrieved from https://www.singstat.gov.sg/find-data/search-by-theme/population/population-and-population-structure/latest-data. Accessed March 10, 2019.
Yang, P. (2014). ‘Authenticity’ and ‘foreign talent’ in Singapore: The relative and negative logic of national identity. SOJOURN: Journal of Social Issues in Southeast Asia, 29(2): 408-437. doi:10.1355/sj29-2f
Yang, P (2018). Desiring ‘foreign talent’: Lack and Lacan in anti- immigrant sentiments in Singapore. Journal of Ethnic and Migration Studies, 44(6): 1015-1031. doi: 10.1080/1369183X.2017.1384157
Yeoh, B. S. A. (2006). Bifurcated labour: The unequal incorporation of transmigrants in Singapore. Tijdschrift voor Economische en Sociale Geografie, 97(1): 26-37. doi:10.1111/j.1467-9663.2006.00493.x

作者介紹

黃佳媛目前是英國倫敦大學大學學院(University College London)地理學系博士候選人,研究興趣是跨國移民、海外華人、移民與發展。

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