日本國立大學法人化與教師勞動條件的轉變 ── 張鑫隆

張鑫隆(國立東華大學財經法律研究所副教授)

近來在台灣大學校長遴選的紛爭中,令人聯想到今年初教育部再度拋出「國立大學法人化」的議題。高教司長説法人化後大學有自主獨立的人格,大學校長不再向教育部負責,由常設性治理會議選任與課責,但是有2個不變,一是政府對大學的財務支持額度不變,只是名義上從補助改為協助,二任用權益不變 (註一)。「大學校長不再向教育部負責,由常設性治理會議選任與課責」儼然成為將來包括校長遴選在內之大學自治爭議的解方,但是國立大學法人化真的有那麼大的神奇力量嗎?

大學自治最大的兩個特徵是人格獨立和財政獨立,國立大學法人化形式上只是前者的表徵,經費上的「協助」對於大學的發展具有二重的意涵:一是保持透過協助經費之編列來影響大學發展方向;二是使大學為籌措其他經費進行市場化的競爭。

司法解釋對為大學自治的範圍有所保留。大學是以教師和學生為主體所組成之教育自治機關,大學法第1條第2項明定:「大學應受學術自由之保障,並在法律規定範圍內,享有自治權」,即所謂的大學自治的法源,但是憲法在宣示保障學術自由(第11條)的同時,也明定「全國公私立之教育文化機關,依法律受國家監督。」(第162條)。因此大學自治被大法官解釋限縮在直接涉及研究與教學之學術重要事項,國家對於大學自治之監督,應在合理範圍內對大學事務加以規範,並符合憲法第23條規定之法律保留原則(釋字第380號、釋字第462號、釋字第563號、第626號及釋字684號解釋參照)。

高等教育市場化的傾向

大學自治原則被限縮在「直接涉及」研究與教學之重要事項的解釋下,即便國立大學法人化,國家還是可以透過經費的協助或以未直接涉及研究和教學為由來「監督大學自治」 。這種監督的機制事實上已經長期影響我們的高等教育發展,諸如在系所設立的限制、學校整併、教師人事凍結、薪資績效化等等與大學因為受到預算的限制,已經在改變台灣高等教育的教學和研究的發展方向。其最核心的思想是:「高等教育市場化」。 

「市場化」顧名思義即國家不再給予大學自治機關存續的充足經費,必須由大學自身透過市場競爭的原理,調整教育和研究的方向,來獲取其他收入。其結果可能導致由市場供需來決定教育和研究的發展方向,無法適應者,即應被市場淘汰。這樣的結果是不是已經危及到大學自治的核心價值−−學術自由?

日本高教市場化的軌跡

日本高教發展從2004年國立大學法人法成立後,正式揭開高教市場化的序幕,但是一直到2013年安倍第2次內閣時,提出所謂的「國立大學改革計畫」,才正式宣告公法人制度的始動期結束,進行加速改革的腳步。

新自由主義路線下的國立大學法人化

日本在二十一世紀初的這7年間,正好含蓋了整個小泉政權(2001年4月26日─ 2006年9月26日)期間。小泉純一郎被認為是繼1980 年代完成國鐵民營化的中曾根政權和大幅縮減組織、財政支出和人員的橋本政權後,對於佘契爾主義式之新自由主義改革最徹底的執行者。在他的任期中所完成之郵政民營化、經濟和勞動法規鬆綁以及國立大學法人化等新自由主義的改革,對於剛進入二十一世紀的日本影響深遠。

小泉政權在這樣的思想下揭開日本高教市場化的序幕,於2003年通過國立大學法人法等六項相關法案,2004年正式使所有國、公立(地方政府設立)改為獨立的大學公法人,進行了一場革命性的改造。

這項改造完全依照1996年橋本內閣的教育改革政策的時程和目標,企圖跨縣市合併國立大學,並大膽引進民間經營的理念,起用民間企業家來經營,使大學的經營效率化,再透過外部評鑑來進行補助款的分配,以促進學校間的競爭。

儘管職司學術政策審議的日本學術會議警告:研究和教育活動與行政活動本質上不同,不可以從行政改革和效率化的觀點來改革高等教育,否則可能對高等教育和研究造成無法回復的禍害,但是大學公法人化仍如期在2004年完成。

大學教育職業化

日本安倍政府為回應產業需求,依據前述2013年大學改革計畫,在2015年中提出了以「國立大學法人組織及業務全般檢討」為題的文部科學大臣決定。其中特別記載文學院等人文科學系所、法學院、經濟學院等社会科學系所,以及教育學院等「應積極檢討廢除組織或轉換為社會需求較高之領域」。其理由是「在大學的人文社會科系所難以看到與地方或產業界需求的人才培育相結合的專業性和出路」。對此一人文社會學院廢止論,引起日本學術會議的強烈批評(註二)。

日本學術會議的聲明中強調,大學提供社會豐富的知識以及包含經濟、社會、文化的活動在內廣泛的社會人才的培育,這樣基礎的功能絕不能喪失。大學教師扮演專業和通識教育的兩面功能,也同時擔當研究工作的學術功能。因此,在教育現場人文社會科學被輕視的結果,導致做一位研究者所累積的學識無法發揮的話,將來想要走這條研究者的路也會被阻斷,甚至傷害到學術平衡的發展。

組織間的競爭:國立大學法人的外化

市場化最重要的要素是「競爭」,大學法人化後對於國立大學而言,原本被設定為國家公務員的組織,一旦成為獨立法人後,公務員的身分也隨之消失,形成以法人為主體間的競爭關係以及教師個人間的競爭關係。

依據日本國立大學法人法之規定,由文部科學省設置國立大學評價委員會來監督國立大學法人的運作,國立大學則設置理監事會和校長之最高職位來推動校務運作。但是學校與經營相關之重要事項必須經由校長所提名之理事或教職員,及半數由校長經聽取教育研究評議會意見後任命之校外委員所組成之經營協議會來加以審議。

而另一個平行組織教育研究評議會是由校長指定之理事、院長、研究所所長、附屬研究所及其他教育研究上重要組織之主管及其他依該評議會組織規定由校長任命之教職員組成。

因此,經營協議會可以說是國立大學的決策機關,又由半數外部委員所構成,類似一般企業之獨立董事的存在,已隱含受私企業等外部影響之因子。校長亦擔任另一個主掌人事和教研的教評會的主席,主導和統合這兩個校內最重要組織之業務。

從這樣的組織結構來看,校長可以說是握有相當高的權力者,其選任方法依據日本國立大學法人法規定,是由國立大學法人提出,文部科學省大臣進行任命(第12條第1項)。大學提出的人選則是透過由前述經營協議會和教評會兩個組織選出之同數的遴選委員會所選出。但是有9成以上的國立大學是先進行全校無記名投票之意見徵詢後再選出,因此與直接選舉並無差異,只是有投票權者的範圍不盡相同。

同條第7項規定校長人選的資格必須「人格高潔、學識優秀」,且在對於大學的教育研究活動具有適切及有效的營運能力。至於「人格高潔、學識優秀」的資格如何認定,2003年文部科學省的官員在回答參議院議員質詢有關對於大學校長的任命權時,這樣答辯:

「這個(校長遴選)制度的是基於尊重大學的自主性及自律性的觀點而來,文部科學省大臣對於大學提出之校長人選的任命受法律的拘束,除了未經法定程序選出、被選出的校長確實有顯然不當之受非議的行為或具有明顯違反提出的形式等違法性,且客觀上被認定顯然不適當時,否則不得拒絕。」

「校長遴選時,根據法律規定之校內校長遴會議的決議規則,由該校長遴選會議選定,將該結果向文部科學大臣提出這個過程即為形式上的規定,如果因為種種情形、內部紛爭或其他原因而未踐行該程序,明顯未依法決議之程序等情形時,應該會拒絕,不會發個派令而沒有改變什麼。」

雖然某種程度上,文部科學省仍有對校長的任命權,在程序和形式上可以進行審查,但是如此權傾一人又引進半數外部遴選委員的制度,不難感受到「獨裁」和「財團」色彩的疑慮。就如同某位日本憲法學者所說:「以前對『學問自由』的潛在威脅第一是來自具有監督權的文部科學省,現在『大學的自主和自律』被制度化後,強大的權限開始向校長集中,『大學的自主和自律』未必就擁有『學問自由』和親和性,由校長所代表的大學法人也已經成為對學問的自由,亦即『大學自治』的潛在威脅之一。」(註三)

圖一、日本國立大學法人化改革的軌跡(作者繪製)

國立大學法人化後的教師身分和待遇

2004 年國立大學公法人化後,國立大學教職員已不具公務員身分,與民間勞工一樣,不再有國家公務員員額的管制,由學校自行判斷要聘任的人數和人事費的管理。教職員的工作時間和薪資等各種勞動條件均依勞動基準法等規定,透過「工作規則」或和工會簽訂個別「團體協約」、勞資協定等來決定。

因此,教職員可能因學校財政上的問題而被裁員,但是相對的,學校在僱用外國人師資和教師兼職上的限制上獲得鬆綁。根據文部科學省在2010年的調查,多數學校法人都利用這一制度的修正,聘僱任期制的教師,並導入年薪制,給予世界級研究者特別高的薪資待遇(註四)。

根據2013年的大學改革計畫,國家給予學校的營運費除每年約以1%的比例遞減外,並改依關鍵績效指標(KPI)的大學評鑑結果來作重點分配。根據具日本官方2015年的調查,各校受到3~4成之補助金額的影響(註五)。同一調查也顯示各校開始擴大對於新進教師及外籍研究學者採取年薪制混合的薪資制度,藉以促進績效的提升。

年薪制是依據人事考績來核定,國家補助金的削減和人事緊縮之下,新進教師減少,以致教師高齡化的現像非常顯著。因此,博士後無法成為專任教師,以兼任教師為業的人增加,產生不安定的社會疑慮。

工作時間的管理

由於大學教師的工作條件改受勞基法的規範,一般大學多改採「裁量勞動制」,即勤務時間並不固定,上下班時間由本人自由決定的一種勞動型態,類似我國勞基法第84-1條的責任工時制,但是該制度並不排除工時的限制,只是由雙方擬制工作時間,如果工作量多,亦可以擬制加班時間的時數,支給加班費。至於寒暑假仍屬勞務提供的期間,仍應排定勤務出勤,未出勤時,應請特休假或其他假別,或申請在校外提供勞務而獲淮者。

教師身分非典化

除了兼任教師增加外,名義上是為促進專業流動的大學教師任期法給予學校只要符合下面三個條件之一即可與特定教師簽訂定期契約:

一、具有先端、跨領域或綜合性的教育研究及其他該當教育研究組織所進行的教育研究領域或方法的特性,且為確保多元人才有特別需求之教育研究組織的職務時。

二、從事助理教授的職務時。

三、大學所規定或參與之特定計畫所定的期間,進行教育研究之職務時。

關於期間長短,勞動契約法雖然規定定期契約期間最高上限是3年或5年,但是大學教師任期法排除該規定的適用,由各國立大學自由決定5年或10年作為上限,但是一年後教師隨時可以離職,且現任專任教師非經當事人同意不得轉換為任期制。是否採用任期制交由各學院決定。

日本博士畢業生要取得教職通常要經歷博士後研究、助教(相當於助理教授)等經歷後才能成為獨立的研究人員。依據2014年的統計,日本博士班畢業生只有4分之1弱的人取得大學教職。在2010年的統計中,國立大學和研究機構37歲以下新進研究員中有高達近6成是任期制的新進人員。

顯見以新進教師為主的任期制教師,和其他定期契約的勞工一樣,處於非常不安定的地位。但是2012年時,政黨交替後的民主黨政權鑑於日益增加之非典勞工的僱用不安定問題,趕在在國會改選前修正勞動契約法,規定定期勞動契約終了或反復更新合計超過5年時,得依勞工之要求轉換為不定期勞動契約,並於隔年2013年4月開始生效。由於大學教師任期法並未排除該規定的適用,因此,任期超過5年後,或反復更新超過5年後的任期制教師,自2018年起可以向雇主要求轉換為不定期契約。因此各校工會多在進行調查和勞資協商,以防止申請轉換的兼任或定期契約教師受到不利對待。

國立大學法人化成功了嗎?

曾擔任日本學術振興會理事長的京都大學校長山極壽一接受訪問,開門見山說(註六):「法人化是失敗的,將來對大學不會有什麼改革!」他說,大學法人化將原來由文科省和大學一同致力於高等教育和研究的發展關係阻斷,只是在處理財政上的問題,把財政惡化的責任法人化,強迫國立大學來承受。

山極校長是一位研究黑猩猩的靈長類動物學學者,他提出一個大學是公共財的概念。他認為國立大學是用人民的稅金所設立,所以大學的「知」,不可以被一私企業所利用,應該屬於全民共同的財產。因此,學校應該是擁有自由的學生和流動性的研究者(mobility)、且他們的成果任誰都可以利用的開放式科學(open science)或開放式創新(open innovation)的據點。但是,現在的做法是,為了組織和組織間的競爭而改變組織,能為組織找到錢的人才是了不起的人,這種想法已蔚為風潮。我們應該鼓吹學校所創造的知財是大學同僚所共有,是政府或人民所共有的理念。這樣一來,大學間不應該是非如戰爭的關係,而是合作的關係。研究者可以超越學校的框架、超越企業的框架進行合作,向世人來展示他們新的成果。

注釋

註一:聯合新聞網2018-01-19 https://udn.com/news/story/7266/2938453

註二:http://www.scj.go.jp/ja/info/kohyo/pdf/kohyo-23-kanji-1.pdf

註三:中富公一,国立大学法人による学長選考と文部科学大臣の学長任命権,岡山法學,60巻1号,頁42。

註四:文部科学省「国立大学法人化後の現状と課題について(中間まとめ)」http://www.mext.go.jp/a_menu/koutou/houjin/__icsFiles/afieldfile/2010/07/21/1295896_2.pdf

註五:「日本再興戦略」改訂 2014 -未来への挑戦- ,https://www.kantei.go.jp/jp/singi/keizaisaisei/pdf/honbunJP.pdf

註六:異見交論40「国立大学法人化は失敗だ」山極寿一氏(京都大学学長),http://kyoiku.yomiuri.co.jp/torikumi/jitsuryoku/iken/contents/40-2.php

作者介紹

張鑫隆,東華大學財經法律研究所暨法律學士學位學程副教授。畢業於日本京都大學法學研究所,主要從事勞動法之研究,特別關心勞資間罷工等爭議行為衝突的法律問題,亦對於工會的發展有高度的期待。因此,近年來與學界和實務界朋友成立NGO組織「勞動視野」,從事勞工及工會的法律諮詢活動,希望能夠提升勞工的團結意識,也能培養年經的勞動法律實務人才。

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