歐盟的公民參與和公民倡議—挑戰與困境──朱景鵬

朱景鵬(國立東華大學公共行政學系教授兼歐盟研究中心主任)

前言

        歐洲統合60餘年的發展,民主赤字(democratic deficit)一直是各界批評的焦點。其中最主要的原因是歐洲公民不能參與歐盟(EU)的決策過程,同時在代議制民主之下,也形成了歐盟機構與歐洲公民的隔閡。論者或謂,歐洲公民從既行的歐盟運作體制中已獲取極大的參與權,尤其是透過歐盟法(European law)與國內法(national law)的轉軌、折衷、制定、頒佈等,另外也可透過歐洲議會(EP)選舉不同政黨屬性或超國家政黨體系結盟以及象徵政府間合作主義的歐盟理事會(Council of Ministers)機制去影響歐盟的決策。無疑的,自1992年的馬斯垂克條約以來,歷次的條約改革,例如1997年的阿姆斯特丹條約,2000年的尼斯條約,其內容泰皆隱含了歐盟成員國讓渡部分主權的事實,但在2005年歐洲憲法條約在法國、荷蘭等核心國家以公民投票否決之後,歐洲超國家統合,尤其在政治統合方面遭遇極大挫折。期間,除了歐洲議會內人民普選產生的代議士,歷屆的公民投票率更已降到平均僅有四成而已,乃至淪為次級選舉(Second Oder Election)。

         在歐洲憲法危機之後,歐盟在2007年提出了里斯本條約(Lisbon Treaty)取代歐盟憲法條約(Treaty establishing a Constitution for Europe)。里斯本條約在2009年12月生效,擴大了歐盟共同決策立法程序(Co-decision procedure)的適用範圍,歐洲議會得以和歐盟理事會分享立法的權力,使得歐盟讓外界認為有朝向「兩院制」(Bicameralism)發展的趨勢;同時,里約也首度賦予歐洲議會否決執委會人選的實質權力,此一權力也在2014年10月6日否決了由新任執委會主席容克(Jean-Claude Juncker)所提名的教育文化執委,來自匈牙利的納夫拉齊茲(Tibor Narracsics)的提名案;此一里約的改革情勢,使得歐盟在歐盟法律、國際條約,乃至內部決策都相對地較先前更具有民主正當性(legitimacy),防止少數政客或官僚的近一步壟斷。

         上述顯示,歐盟的民主赤字主要呈現在幾個方面,首先在決策體系上,歐盟與成員國其公民存在著極大的落差,各國政黨對歐洲議會選舉的投入和國會選舉相較,明顯不足;其次,決策機構的透明性(transparency)明顯缺乏,而公民監督的機制幾乎不存在,使得民主的「產出」也受到限制;其三,歐盟複雜的治理網絡,例如多層級治理(multi-level governance),傳統共同體決策模式(Community method),開放協調方法(Open Method of Coordination/OMC),乃至於新治理模式(New mode of Governance/NMG)等多元化交織,使得歐盟既無像一個民族國家(nation-state)一般擁有一個權力核心而對政策成果負起全責,也不具備傳統的垂直決策體系,因此形成了獨特的融合「超國家」(supranational)和「政府間合作」(intergovernmental)的模式,也使得統合進程從一種速度到兩種速度乃至於現階段的多元速度(multi-speed),其協調溝通成本日益增加,統合效能日趨嚴峻;最後更重要的是歐盟的「公民社會」(civil society)以及歐洲公民(European Citizenship))未能被成功地構建,歐盟公民看到的是統合的經濟和政治層面,但在文化、語言、社會以及認同等各方面卻只建立了垂直關係,但卻無法發揮水平的效益。簡言之,歐盟公眾概念的實現,尚有一段漫長的道路。

         基於歐盟民主赤字的關鍵要素在於落實透明、課責、參與、效率、開放等重要的公共治理核心概念。尤其在歐盟機構職權的轉化過程中,為歐洲公民(European Citizens),對於跨國界公共政策(transnational politics)的參與方向提供了哪些平台、制度的設計?對此,歐盟在2011年完成歐洲公民倡議(European Citizens’Initiative/ECI)立法程序,形成211號規則(Regulation 211)。ECI的立法,象徵歐盟歐盟減緩民主赤字缺陷的決心,並且為歐盟的直接民主和公民參與提供了合法性的發展基礎。

         鑒於ECI立法的重要性,其立法前後涉及歐盟統合環境與民意趨向,如何實踐?實踐成效如何?制度與運作的結構,程序的實質內涵如何?民意的反映?對於歐洲公民社會的影響又是如何?類此問題對於觀察歐盟是否能形成組織化/結構化的公民社會(organized civil society)甚具意義。

歐盟公民社會組織的內部化和結構化

        無疑的,歐洲統合的發展已促使歐盟具有高成份的跨國內政特質,但也伴隨民主赤字的缺陷,期間,「公民社會」已然成為檢視歐盟代議制度功能和正當性的重要觀察指標。而民主赤字更成為自1992年馬斯垂克條約以後歐盟治理陷入進退維谷的關鍵要素。從歷史演進觀察,法國大革命後公民一詞主要是指「國家的公民」,但有很長一段時間,具有政治權利的國家公民都只包括特定的資產階級,例如德國的大市民階級(GroBßürgertum)和小市民階級(Kleinbürgertum)。20世紀後,公民權利才逐漸普及到社會各個階層,而最早對於公民社會,黑格爾(Hegel)則將其視作是國家內部的「非政治部門」。隨時代的演變,尤其歐盟統合進程,「歐洲聯盟公民」(Unionsbürgerschaft)也隨統合變遷成為歐盟條約(TEU)的正式稱謂。根據歐盟條約第8條第1項規定:「聯盟公民身分依據本條約實施。聯盟公民為擁有某一成員國國籍者。」同條第2項規定:「聯盟公民有本條約規定之權利及義務。」據此,歐盟公民非僅是法律上的一個名詞,而是享有許多的具體權利。此一情形,自1992年的歐盟條約,及至2009年的里斯本條約,歐盟確已在機構內部逐漸形塑出「公民社會」結構化/機構化(institutionalization)的元素,並且進一步將目標導向邁向一個組織化的公民社會,也就是公民社會組織(civil society organizations/CSOs)。

         根據執委會多方諮商,為歐盟的公民社會組織(CSOs)下了一個較為明確的定義:「一個廣泛性由公民自願性所構建的正式與非正式的組織,並具備有結構、治理以及範疇。其目標在於促進一項具有總體性或特殊性的公共議題或利益。」(參見European Commission 2012, “Consultation on Civil Society Organizations in Development Glossary”, Development and Cooperation-Europe Aid, Commission of the European Communities, Brussels.)因此,根據此一定義,公益團體、教會、社會運動、民主經濟性社團組織皆可視之為CSOs。同時,執委會也進一步擬具「邁向一個強化諮商與對話的文化」(Towards a reinforced culture of consultation and dialogue)的文件(見COM(2002)704final),為公民組織建立一個對話諮商的平台。而該項文件所界定的公民組織則包括了工會組織(所謂的社會夥伴/social partners)、消費者組織、一些環保、人權、教育、慈善(charitable)性質的NGO、社區性的(Community-based organization/CBOs),例如草根的青少年、家庭、宗教和地方自治性團體等等。

         2007年歐洲議會提出了第一份「公民集會」(Citizen’s Agora)議案,為歐洲公民社會組織開啟了在歐洲議會立法議程(legislative agenda)過程中公開討論的機制;其後,歐盟歐洲經濟及社會委員會(European Economic and Social Committee/EESC)建立了以公聽會、會議、研討會、諮詢會議、辯論等形式架構了EU和公民社會組織的正式溝通橋樑;區域委員會(Committee of the Regions/COR)也以諮商和資訊分享形式和地方/區域利害關係人對話。 

歐盟的民意趨向與公民社會的參與

        對歐盟而言,治理一則係透過以協調達到共同利益的過程,同時也是共同體共同行為的展現。其間,公民社會組織的參與對於歐盟邁向良善治理甚為重要。類此參與式治理路徑的形成背景與歐洲公民、歐洲認同(European identity)之形成與可動員程度息息相關。

         對此,歐盟曾於2013年2月14-16日對27個成員國的非政府間組織(NGOs)以及社會團體(social groups)的25,551個成員進行了電話訪問。根據調查報告 ,該項問題面向主要涵蓋三個層面:一是公民對NGO以及社會團體的觀點;二是影響歐盟決策不同途徑的效率認知;以及三是公民對於參與政策決策的影響程度。調查結果顯示出幾個重要的研究發現,分析如下: 

(一)  在公民對NGO以及社會團體的觀點方面 

-        有70-75%的受訪者認為NGO可以影響地方層級(75%)和國家層級(7%)的決策;另有53%的受訪者認為可以影響歐盟層級的決策;
-        有59%的受訪者認為NGOs可以分享利益和價值;但有41%的受訪者認為歐洲(盟)公民不需要NGO型態的民間組織;
-        在羅馬尼亞、希臘、保加利亞、葡萄牙和塞浦路斯五個成員國的大多數受訪者認為歐盟不需要NGOs型態的民間組織
-        但有六個歐盟成員國多數認為NGOs無法影響歐盟的決策,分別是捷克(59%vs.37%);奧地利(54%vs.42%);斯洛維尼亞(52%vs.44%);拉脫維亞(52%vs.42%);德國(48%vs.46%);荷蘭(48%vs.47%);至於希臘則是(49%vs.49%); 

(二)  在影響歐盟決策效率的不同路徑方面

-        有70%的受訪者認為投票(voting)是一個影響地方或國家層級或地方層級決策的有效途徑;但只有約54%的受訪者認為歐盟(歐洲議會)的選舉或參與NGOs可以作為影響歐盟決策的有效工具;
-        在所有受調查的27個成員國的多數公民都認為投票是影響地方層級決策的有利手段;有26個成員國(除斯洛維尼亞外)的多數選民認為投票可影響國家層級的決策;
-        另有4個成員國(拉脫維亞、捷克、英國及斯洛維尼亞)的多數公民認為歐洲議會選舉並非是影響決策的有效方式;
-        在拉脫維亞和捷克兩個成員國的多數民眾認為參與NGOs並非是影響決策的有效途徑。 

(三)  對於公民參與決策的影響程度 

-        有34%的受訪者表示在過去兩年(2010-2012)期間曾參與連署請願(包含網路或書面形式);28%受訪者表示透過網路或媒體表達對公共政策的觀點;24%則透過地方民意代表(地方/區域層級);僅有約18%曾參與地方/區域層級的公共討論;10%透過國家層級(國會議員)的代議士;只有約4%的受訪者表示透過歐盟層級(歐洲議會議員)表達對公共政策的意見,直接參與討論的更不及1%;
-        受訪者的NGOs屬性的分布情形,20%大體上皆為經濟社會、文化、環境或運動(體育)類型的NGOs;16%是各職業工會(Trade union)的成員;17%是其他利益團體成員;10%是教師或學術團體成員;但多數(56%)受訪者表示他們不屬於任何一個團體的成員;
-        從成員國分析,北歐國家例如瑞典、芬蘭、丹麥等大約僅有20%左右受訪者表示他們不屬於任何一個團體,相對地這些國家參與NGOs和民間社團的比例相當高;大部分成員國(18個國家)皆超過半數不曾參與任何形式的NGOs
-        總體而言,受訪者寧願相信參與NGOs和投票較能影響決策;         從前述歐盟的調查結果可以歸納為一個核心,此即:相較於成員國國家和地區,一般歐洲公民不論是民間團體或個人,其能影響歐盟的決策的程度仍有一段相當的差距。同時,在影響決策的較有效的工具方面,例如選舉、投票,歐洲層級顯然亦不及國家/地方層級。但總體而言,參與NGOs和透過民主投票方式仍然被認為是歐洲公民參與影響歐盟決策的較有效途徑。

歐盟公民倡議(The European Citizen’s Initiative/ECI)的形成與發展

       1957年的羅馬條約早已揭櫫歐洲統合的政策目標之一主要在於創建一個更緊密的同盟關係,尤其是一個歐洲人民的聯盟。經過60餘年的統合發展,1993年生效的建立歐盟條約(TEU)以及2009年生效的里斯本條約(the Lisbon Treaty)皆以沿著代議式民主(representative democracy)的精神據以形塑一個全面式思考的參與式民主(participatory democracy)。根據歐盟條約第11條的內容,其規範如下: 

  1. 聯盟機構賦予公民以及具代表性的社團以適當的方法對聯盟事務所公開公佈的所有範疇交換意見的可能;
  2. 聯盟機構得和具代表性的社團和公民社會進行開放、透明且規律性的對話;
  3. 為保證聯盟事務的融合和透明,執委會應為利害關係人召開公聽會;
  4. 數個成員國公民一旦達到百萬連署,可提出倡議並要求執委會依職權依公民意見提出建議轉化成法律。

         歐盟的公民倡議(ECI)毫無疑問為歐盟的民主赤字(democratic deficit)的缺點改善邁出創新的一步。以現在歐盟成員國而言,在國家層級事務上賦予公民倡議的主要有奧地利、匈牙利、義大利、拉脫維亞、立陶宛、波蘭、葡萄牙、羅馬尼亞、斯洛伐克、斯洛維尼亞、西班牙和荷蘭等12個國家;在區域或地方層級的公民倡議主要有奧地利、德國、西班牙、瑞典、荷蘭(區域性事務)以及比利時、德國、匈牙利、義大利、盧森堡、斯洛維尼亞、西班牙以及瑞典等國(地方性事務)。上述成員國的公民倡議規模型態各有不同,例如捷克及保加利亞可由國會上下議院代表(Chamber of Deputies or Senate)或由政府提出法律倡議;比利時則因為其聯邦國特性,其憲法即規定每一個區域的州政府和(區)議會皆有權提出法案。雖然所有歐盟的成員國皆為民主以及法治國,公民社會的倡議(CI)被視為是公民融入參與國家政務的重要路徑,例如義大利可以由50,000名公民的聯署支持即可提出公共議題的法律倡議,因此除了政府部門的倡議(ex-parte principi / government initiative)之外,即是公民倡議(ex-parte populi/ citizen’s initiative)。至於奧地利,其以「公民請願」(Volksbegehren)形式的運作經驗,則呈現出間接效益(例如對公共議題辯論議程設定、動員及影響性等)以及直接效益(例如形成法案以及做出政策改變等),後者的案例較為罕見,以2002年為例,在29個公民倡議案中,只有6個最終獲得國會制定法律。其先決條件是必須取得100,000名的公民連署。而在西班牙,其公民倡議的門檻即需高達500,000名公民的連署 。

         由於歐盟成員國皆有保障公民倡議的實質要件與程序,且歐盟長時期以來最被詬病的即是缺乏直接民主的精神,歐盟公民也無從去直接參與設定歐盟的政策議程(policy agenda)。在2005年法國、荷蘭相繼以公民投票否決歐盟憲法(EU Constitution)之後,歐盟各國領導人開始正視歐盟公意和民意的變遷,同時也認知到只有讓歐盟公民充分理解歐盟事務所為何來,才能獲得民意的支持。此一背景最終也形成歐洲公民倡議(ECI)。

         無疑的,ECI是一個嘗試讓歐洲公民能夠擁有和歐盟直接對話的平台設計,為此,建立一些標準規範和程序規定有其必要。根據海耶(M. A. Hajer)決策分析的研究指出,一個良好的決策應具備優質的審議(deliberative)和參與(participative)元素 ,同時亦須具備對等性(reciprocity)、廣泛性(inclusivity)、開放性(openness)、誠實性(integrity)、課責性(accountable)和對話性(dialogical)等要件。因此,就版圖範圍甚廣的歐盟而言,如何將ECI充分在公共場域(public spaces)加以討論、溝通,達到直接民主的基本門檻,卻是一大挑戰。對此,如前述歐盟理事會(the council)和歐洲議會(EP)在2011年2月16日頒佈了211號規則(Regulation),針對ECI倡議形成前和形成後的法律程序與行政作為規範如下: 

1.  ECI倡議形成前原則(requirement ex-ante),指連署完成前的程序: 

-        倡議案應至少取得七個成員國公民之連署;
-        倡議案不能超越執委會基於實行歐盟條約遞送法案的基本框架之外;
-        倡議案不得明顯濫用(abusive)、瑣碎(frivolous)以及毫無根據(vexatious);
-        倡議案不得明顯牴觸歐盟條約律定的價值。 

2.          ECI倡議形成後(requirements post-ante):指連署完成後,送交執委會前條件: 

-        連署(含書面及線上)達到規定的最少100萬公民的門檻 

3.          ECI倡議連署完成後,執委會應採取三項措施: 

-        立即公佈公民倡議提案;
-        以適當的層級接見倡議案組織者,並使其完整說明倡議案的內容;
-        執委會在三個月之內,針對倡議案提出採取行動或不採取行動的理由。(詳見圖一)。

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(圖一、歐盟公民倡議(ECI)流程示意)  資料來源:參見Pawel Glogowski & Andreas Maurer, The European Citizen’s Initiative-Chances. Constraints and Limits, (Vienna: Institute for Advanced Studies, April.(2013), 29pp, here. P.15 

結語:困境與挑戰

          前述有關歐盟公民倡議的法律已自2012年4月1日起生效。根據規定,公民倡議並不需要來自歐盟所有成員國,但至少要滿足七個成員國(歐盟28個成員國的四分之一)以及百萬公民有效連署兩個條件。依各成員國人口數量及具體情形每一個國家皆有一個最低連署數目。2014年7月1日以後的最新低限、最高的是德國72,000名;最低的是塞浦路斯、馬爾他等,只需要4,500名。

         自ECI生效以來,迄2013年4月為止,一年之中總計有27項公民倡議案,其中有14項正式向執委會註冊登記。就倡議類型而言,包羅萬象。包括教育交流的伊拉斯莫斯計畫(Erasmus)、氣候變遷的相關保護計畫,以及提案讓居住在其他成員國的公民享有和在其所屬國家一樣的選舉權等等。值得注意的是,在所有倡議中,第一個符合ECI條件門檻連署成功的提案是以維護並享有乾淨水權作為訴求的”Right2 Water”。根據該提案主張水和公衛設施是一項人權,是公共產品,而非商品,因此主張歐盟執委會應以聯合國標準完成促進水和衛生設施做為基本公共服務的立法,法案應要求各個政府確保並提供歐盟公民足夠且潔淨的飲用水和衛生設施,其立法目標有三: 一、歐盟各個機構和成員國有義務確保所有居民享有水和衛生設施之權利; 二、水資源的供給和管理,應不受「內部市場規劃」(internal market rules)所稱的供水服務被排除在自由化之外;三、歐盟應更加致力於實現水和衛生設施的全面普及化。

         此一倡議主要是由歐洲公務員聯合會(European Federation of Public Service Union/EPSU)所贊助發起的活動,在依ECI的提交時程中總計獲得13個成員國1,659,543公民聯署數。其中以德國的1,236,455張最多,其次是義大利的65,223張以及奧地利的57,643張。

         無疑地,歐盟公民倡議係當今國際上第一個跨國性民主參與的工具。不僅在滿足條件後,可以要求歐盟執委對特定倡議採取立法行動,同時也可以對歐洲議會及歐盟理事會的立法有關人員要求認真看待公民倡議的議題。前揭2013年3月歐盟的跨國調查清楚顯示有高達三分之二(67%)的歐洲公民認為公民的聲音完全在被排除歐盟的決策之外。迄2014年9月為止,此一邁向歐盟直接民主的重要機制已有49個倡議案被啟動公民連署,其中有4個尚在連署過程中;另有2個已完成提交歐盟,其中有1個即前述的”Right2Water”歐盟已做出審核的結論(conclusions)聲明。此外,有7個不足公民的支持、20個被歐盟否決,9個退出以及7個已結束連署 。         從ECI的實務運作觀察,公民倡議的主題類型相當多元有涉及社會政策、環境政策、競爭法制、教育及青年政策等等。但能實質完成跨國連署條件者,實屬有限、遑論進一步的立法作為。究其原因主要有法律程序的限制(registration and the legal basis)、翻譯(translation)、經費來源(funding opportunities)、透明度(transparency)、連署書蒐集(collection of signatures)、簽署(signing)以及資料保護責任(data protection liability)等問題與限制。顯然,歐盟雖回應了民主赤字應予改善的改革聲音,建構了跨國公民倡議的機制,讓歐盟公民有直接影響歐盟決策的機遇,但其中的流程與限制,仍有賴在累積更多的經驗之後予以簡化或改善,始能縮小「參與式民主」和「直接民主」的差距 。 


作者介紹

朱景鵬,德國基森大學政治學研究所社會科學博士,現任國立東華大學公共行政學系教授、歐盟研究中心主任。主要研究領域為全球化與區域研究、全球化與地方治理研究、兩岸關係與中國大陸研究、歐洲聯盟與歐洲統合研究。

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