與污染物共存?六輕工業區居民的道德經濟— 許甘霖

【專題】島嶼邊陲:人文關懷與社會觀察

許甘霖(東海大學社會學系助理教授)
*本文整理自作者科技部計劃「污染物共處:六輕地區居民的風險治理與風險政治」(MOST 105-2511-S-029-001)的結案報告。

1991年台塑六輕設廠選址歷經宜蘭到桃園,最後落腳雲林麥寮。對照前兩縣市以石化工業必然對環境造成污染作為抗爭的訴求,當年多數麥寮人歡欣鼓舞地邀請六輕,希望工業區的進駐為「風頭水尾」的窮鄉僻壤帶來生機。然六輕離島工業區營運至今已逾18個年頭,麥寮鄉並未發展成當初構想的工業新市鎮(註一)。加上中央與地方稅收不均,環境及健康風險爭議逐年增加,備受「生雞卵無,放雞屎有」的批評。事實上,從填海造陸到正式營運,過程中爭議不斷(註二),但一直到2010年重大工安事件接連發生後,在地居民的抗爭活動才集結起來,並將多年來的不滿情緒宣洩出來。多年來,在資源、資訊以及知識水平普遍不足,又環境污染和健康風險高度可感知性的情況下,六輕附近的居民如何與污染共處?

六輕開始營運後,經由在地民眾自身感官覺察(註三)以及官方提供的數據皆說明:環境中的變化和汙染與六輕脫離不了關係。民眾雖然能夠察覺環境中的風險,但在缺乏有共識的「科學證據」情況下,居民們雖然從自身經驗中歸納事件發生的原因(註四),但缺乏有力的資料佐證和制度機制,很難與企業平等地協商改善。因此,有些人選擇離工業區遠一點的國小運動、假日離開麥寮或是自行選擇醫院做健康檢查等方式避險。即使2009年台大詹長權教授公布了受雲林縣政府委託的研究調查報告顯示:緊鄰著六輕工業區的鄉鎮,其癌症發生率與死亡率較對照鄉鎮高,且隨著六輕運轉後風險逐年增加(詹長權,2009)。但缺乏直接證據,台塑麥寮管理處以雲林環保局多次稽查空汙排放都符合標準,以及利用衛福部公布的各縣市鄉鎮歷年癌症發生率統計資料,說明麥寮鄉罹癌率並無明顯高於其他鄉鎮(麥管處安衛環中心,2013)。在這場風險的爭議中,正反兩方各自提出科學證據,民眾無所適從外,也可能分化了在地的力量(註五)。由於專家系統無法在個體形成本體安全感(ontological security)的過程發揮作用,可能讓在地民眾風險認知與行動產生不一致的現象。

而應該保持中立並作為監督角色的行政單位,卻無法發揮正常的作用,甚至被認為與廠商有共謀的利害關係。2017年綠色公民行動聯盟公布了「透明足跡」(註六)計畫發現,2016年共有25,211筆的大量超標記錄,對照法律條文應進行開罰共累積至少262個違法事件。但核對環保署列管污染源網站與雲林縣環保局裁罰記錄,竟查不到針對這262個違法事件開罰的紀錄。後續追查比對地方環保局送交環保署備查的六輕連續監測數據,卻發現原始超標數值消失,改為「固定污染源暫停運轉時監測設施之量測值」、「監測設施維修、保養量測值」、「其它無效量測值」等註記文字。

杜文苓等(2014)指出,六輕營運後的環境爭議,可以歸納兩個結構性的因素:一為中央與地方權限爭議,另一為地方執行困境。特別是後者,當一個相對貧窮的縣府,要管理一個年產值佔全國GDP將近一成的企業,台塑以其豐富的資源足以反制公部門的管理,甚至以回饋金作為安撫、主導或是收編地方力量的手段,六輕環境爭議的管制不足是一無解的困境。

儘管中央與地方稅收分配不平衡,地價稅與房屋稅仍對麥寮鄉歲入貢獻影響深遠。從2010年《六輕營運10年總體評鑑計畫》的報告可知,1999年到2008年,六輕廠區繳稅對麥寮鄉貢獻度由8.02%增加為71.21%,顯示地方政府對六輕工業區的財政依賴之深。從麥寮與鄰近鄉鎮歷年決算後歲入的對照也發現,麥寮鄉每年歲入遠比鄰近鄉鎮高(圖1)。地方每年由六輕稅收獲取的金額或許不及中央的百分之一,卻使得麥寮鄉在社會福利可以做得更多,不僅提供鄉民意外傷害保險、敬老基金與生育補助,還補助國中小學學生之營養午餐、交通費及教科書等。優渥的補助使麥寮鄉成為雲林沿海人口老化和外移嚴重的例外(註七),圖2顯示1991年至2014年台灣各鄉鎮人口增長情況,雲林和彰化沿海一帶,除了麥寮鄉人口成長10%以上,周圍的鄉鎮人口皆減少10%以上。六輕進駐為地方帶來明顯而有感的改變,讓一般民眾傾向於與六輕工業區「共榮共存」。

六輕在稅收之外有諸多「敦親睦鄰」的回饋措施。這些所謂「敦親睦鄰」的回饋措施有些是環評承諾,有些是地方歷年抗爭爭取而來,項目包含日常生活各層面,整個說來是日趨深密周延(intensive and comprehensive)。可以說,六輕不管在稅收貢獻或是回饋事項,間接執行了地方政府的部分職能,而地方政府亦仰賴六輕發揮其正常職能。一連串工安事件前,六輕對地方的回饋,主要在社區整體建設或補助,少有直接金錢給付。即使台塑自行統計至2013年10月止,排除稅金後回饋雲林縣的金額約63億元。但讓一般民眾最有感的就是工安事件後,提供設籍麥寮者每人每年7,200元和免費健康檢查。雖然少數民眾對這類花錢消災的敦親睦鄰措施不以為然,有人認為還不如把錢用在改善污染來源,但對於原本沒有辦法獲得好處的人,是一筆不小的收入。因此在工安事件後,從過去看似只有少數人獲益,到利害關係人擴大,民眾的風險覺知似乎有了合理化的出口。

圖一:2005-2015年度2005-2015年度雲林縣麥寮、台西、崙背、褒忠、東勢鄉公所
歲入統計比較(2014年地價調整,推測是影響麥寮鄉歲入大幅提升的原因)。
資料來源:研究者自行整理。
圖2  1991-2014年台灣鄉鎮人口變化圖
資料來源:https://www.thenewslens.com/article/25051(取用日期:2017/07/30)

六輕不僅對麥寮鄉整體發展與建設有所幫助,對於個人的社會/工作機會與經濟收益也有一定程度的改善。根據台塑企業自行公布的數據顯示,2015年設籍麥寮鄉並在六輕工作的居民占六輕工業區總人數的5.4%,但是外包工作者鄉民所占比例達60%以上。不同社會階層以不同方式分配到六輕提供的利益。有位民眾的一段話,正說明著近年麥寮地區民眾與六輕的關係:

之前他們有提到污染這個問題,但是現在發現一點,污染的問題不是鄉長可以解決的,所以他現在選擇一條路,叫做「跟六輕和平共處」,不是抗爭、不是對立,因為對立也得不到什麼好處。那現在退而求其次,我們暫時不談污染的問題,污染的問題先推給中央。麥寮鄉現在的做法是跟六輕和平共處,反而可以爭取到一些利益。這是現在這個鄉長的做法。

當初多數民眾希望六輕工業區帶動地方發展、減緩人口外移、改變窮鄉僻壤的窘境,如今雖然與當初設想的願景有很大的出入,更增加了不確定的環境風險。但是要趕走這樣的企業,不僅資源不對等,無法與其競爭,更可能對改變現狀沒有幫助。雖然居民根據日常生活經驗將「雨後或工安事件後的農損」歸因六輕的污染,也知道六輕肯定有健康風險問題,但誰也無法確知到底是怎樣的關係和問題,而且也有其他健康風險問題(農藥濫用等),而無法完全歸因六輕污染,所以對於六輕的各種危害,抱持一種曖昧的立場:有好處儘量爭取。麥寮鄉民們日常生活依賴六輕各種財務、實物和勞務的補助和贊助,與六輕共榮共存是在地民眾目前期待的發展方向。

近年來,縣政府和鄉公所從六輕歷年環評承諾、工安意外/污染取得具有「變形政府預算」性質的經費,這些經費大大彌補中央補助款的不足。台塑六輕對地方的敦親睦鄰措施涵蓋生活各個層面:(1)從幼兒出生、國中以下教育補助到長者的照顧,幾乎涵納了生命週期的一半時間;(2)其他如電價及健保費補助、垃圾清運、贊助肥料等,皆是日常基本開銷;(3)對社區和組織活動、宗教祭典、和社區設施的贊助,對於促進地方活絡和發展起著正向的效果;(4)給村里長和民意代表工作機會和關說工作的「權限」,建立地方勢力做選民服務的基礎。這些補助項目某種程度上滿足了常民的生活基本需求,使居民們貨幣支出的必要性減少,也使得社會各階層的生活和物質基礎以不同方式和程度仰賴六輕。這些「準福利措施」原應是政府該做的事,在雲林卻因為六輕而得以可能,台塑企業彷彿替代政府建立社會安全網的職能。而這些源自屢次工安事件後爭取的社會福利措施與社會/工作機會,也成為麥寮地區居民們本體安全感來源。但是來自專家以及各層級政府間對當地污染風險的揭露,卻與民眾的本體安全感相衝突。在缺乏資訊篩選判斷的能力、專家意見分歧以及缺乏公信力的數據佐證下,麥寮居民只好以自己的避險方式,選擇性的支持和忽視周遭的健康風險資訊。


參考文獻

台塑麥寮總管理處安衛環中心,2013,台塑企業麥寮園區涉外環保議題彙編。

台塑關係企業,2010,六輕營運10年總體評鑑計畫。

台塑關係企業,2015,〈欣欣向榮的新市鎮一窺麥寮新風貌〉。《台塑企業雜誌》47(2):1-17。

杜文苓、施佳良、蔡宛儒,2014,〈傳統農業縣的石化課題:檢視六輕環境爭議與治理困境〉。《台灣土地研究》17(1):59-90。

詹長權,2009,〈空氣污染對沿海地區環境及居民健康影響風險評估〉。97年度雲林縣環保局委託第一年計畫,期末成果。


註釋

註一:配合重大工業區開發,1995年內政部同意辦理「雲林麥寮特定區計畫」新訂都市計畫案。計畫開發三、一八八公頃的土地,包含約一千五百公頃的綜合工業區及一千六百公頃的新市鎮區,規劃人口為三十五萬人。

註二:2010年以前主要抗爭群眾為生計受影響的沿海養殖魚業者,及對環評不滿的環保團體。

註三:苗君平,2001,〈六輕南側大批黑色落塵覆蓋魚塭,全村瀰漫酸臭味,台西養殖業者認是六輕惹禍,台塑稱會調查〉。聯合報,第8版,5月27日;苗君平,2002,〈麥寮外海發現大量油汙,出海漁民的漁具與漁網沾滿油塊,散發刺鼻重油味,揚言赴六輕抗議〉。聯合報,雲嘉版,1月5日);王傳明,2003,〈臭氣換冷氣,台西新興國小怒氣消,去年緊臨麥寮的校園飄臭味,家長揚言罷課抗議,現在有冷氣吹,電費有人付,大善人是台塑?校方:不能說〉。聯合報,第4版,9月19日。

註四:受訪者A-01提到居民們會根據周遭發生的事件為自己的損失提出合理的懷疑「像這種魚場的死掉、蛤蜊的的受損,我們可以很快知道大概是跟前幾天發生的事件有關。」

註五:地方有聲音認為詹長權的研究是為了向六輕要脅研究經費或其他利益。

註六:24小時不間斷地將雲林縣連續監測資訊公開網站(http://218.161.81.10/epb/ CemsEPB.asp)中的即時數據匯入計劃資料庫中。監測網站可以知道六輕目前有裝設連續監測(CEMS)的共六個廠,34根煙囪(不含燃燒塔)。

註七:2014,〈麥寮鄉福利太優,半年激增千人移居〉。蘋果日報,7月1日,網頁:http://www.appledaily.com.tw/realtimenews/article/new/20140701/425822/(取用日期:217/07/30)

作者介紹

許甘霖,現任東海大學社會系助理教授,出身雲林麥寮的農家子弟。因興趣和教學需要,涉獵過政治經濟學、經濟社會學、醫療社會學等次領域,以及黨營事業、醫學減重、醫美等議題。希望未來有機會涉獵軍事社會學並處理軍事鬼故事的議題。目前的研究方向是社會與團結經濟,探索一種可以實踐出來的、解決問題的社會學。

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