關於年金改革之一些想法──張桐銳

張桐銳(國立中央大學法律與政府研究所副教授)

 隨著各種基金破產之新聞見諸報端,基金破產、龐大的潛藏債務即不斷刺激人們的神經,2012年馬政府因此提出年金改革方案,今年蔡政府上台後,亦將年金改革列為新政府必須解決的首要課題之一。在年金改革委員會開會期間,各種激情訴求,諸如污名化、世代正義等等,屢見不鮮。本文以下,擬對於年金改革的幾個核心問題點加以說明。就從基金破產開始吧。

基金破產:問題所在?

        基金「破產」,是非常嚇人的字眼,也許有不少人擔心,未來退休時領不到年金。然而,世界各國的年金制度,未必都有基金,如果連基金都可以沒有,那麼基金破產會成為問題嗎?那麼,基金破產的意義何在?如果基金破產不是問題,那麼,問題在哪裡?為什麼世界上許多國家都在進行年金改革?這些問題要從年金制度的財務制度說起。

年金之財務制度

        所謂「年金」,係指定期性之金錢給付。名稱雖為「年」金,但給付的時間間隔,未必以一年為期,而可能為半個月、一個月或半年等等。實際上恐以一個月為期者居多。現存之公共年金制度,依其財源,可分為以稅收為財源之年金制度,以及以提撥金為財源之年金制度。後者又可分為社會保險與公積金。以稅收為財源之年金制度即未有基金,例如德國之公務人員退休制度。以提撥金為財源之年金制度,其財務方式可分為隨收隨付制(pay as you go)以及儲金制(funding)。前者意指以當期收入支付當期支出,意即從現有繳費人口所收取費用,支付年金支出。後者則指收取費用後累積為基金,年金支出由基金支付。社會保險可能採隨收隨附制,也可能採儲金制;公積金則採儲金制。一般認為,隨收隨附制的世代契約色彩濃厚,一旦因為少子化以及平均壽命的延長等導致人口結構轉變,勞動人口與支領年金的人口比例接近,隨收隨付制即面臨重大挑戰,甚至困境。儲金制的問題則在於基金管理的風險以及成本,尤其如果遭遇貨幣大幅貶值,所累積的基金將不足以養老。

        然而,隨收隨付制是否當真具有本質上之差異?首先從制度的操作來看,隨收隨付制既以當期收入支付當期支出,則收入與支出之間具有連動的關係,不是量出為入,就是量入為出。開辦採隨收隨付制之社會保險,通常採量出為入,亦即開辦之初即有退休人口未支付保費即可支領年金,也就是所謂「開辦優惠」(Ein-führungsgewinn)。保費費率的計算,即以所支出年金來加以計算。如採儲金制,則不會以所收費用支付已退休人口之年金,既然只有收入,沒有支出,即累積為基金。就此看來,此二者有明顯的區別。然而,所累積之基金實際上只是帳目上存在,實際上必定進入資本市場,因此,一個人在年輕的時後繳交費用,年老時領取年金,其所領取者,實際上並非其當初存下來的錢,而是當代年輕人所繳交的費用。換言之,即使是儲金制,在實際操作上,仍然是隨收隨付制,因此仍然難逃人口結構轉變所帶來的問題,只不過費率的決定不是完全貼近年金支出,在開辦之初,因年金支領人口較少,所收取費用扣除支出後尚有餘額,而得以繼續累積為基金。一旦人口結構改變,支出面擴大,收入面減少,這種變化加遽,收支可能出現負值,而必須由基金來支應,一旦基金耗盡,即發生一般所說的「基金破產」,但基金破產實際上只是回到純粹的隨收隨付制。總而言之,年金的財務制度實質上只有隨收隨付制,無論如何,人口結構的轉變是無可逃避的問題。

公積金制度

        以上的說明,在公積金制度也無不同。在操作上,公積金制度常連結個人帳戶以及確定提撥,亦即參加公積金制度者所得領取的,是在其個人帳戶所記載,其於工作時期所提撥之金額以及利息與投資利得。因此,公積金制度被解讀為實際上是國家強迫個人儲蓄,乃是個人儲蓄養老,從而其亦得確保基金永續存在。就參與者個人而言,這樣的解讀或許沒錯,但就整體國民經濟來看,其實際運作與採儲金制(從而實質上採隨收隨付制)之社會保險,差異並不大。按在公積金制度開辦後,參與者提撥資金進儲金,並於有參與者退休後,以收取的提撥金支付年金,如有剩餘亦存進儲金,這些與社會保險之儲金制都 無不同,從而其財務制度實質上仍然是隨收隨付制。公積金制與社會保險之差別,其實只在於其低給付率 – 原則上限於其於工作時期所提撥之金額以及利息與投資利得,而非如社會保險,以一定之固定公式計算退休者所領取之年金,而依據該公式,退休者所領取之年金總額往往高於其所提撥之金額。換言之,在公積金制,既然領的錢大致上跟繳的錢一樣多,則沒有所得重分配之情形;在社會保險,領的錢原則上多於繳的錢,則有所得重分配之情形。因此,公積金制與社會保險之選擇,實際上是要所得重分配之制度選擇。

重分配與分配正義

        在當代資本主義社會,我們透過市場交易進行所得之分配,國家透過收取社會保險的保費以及稅捐,再轉而提供各種給付,而進行所得之再次分配。由於保費、稅收與各種國家給付之關係,都具有重分配之功能,重分配其實是不可避免的。我們可以先假設一個狀況,如果沒有各種國家所設計之養老制度,會發生甚麼事?只要我們不是一個老年人要自動到偏僻地方等死的社會,養老之需求,是無可避免的。一旦沒有任何國家設計之養老政策,則養老之需求變只有透過個人儲蓄,家庭、鄰里或親朋好友的互相照顧,一旦這些都失靈,則國家之社會救助系統便要進來。也就是說,從國民經濟的角度來看,一個國家中,其要養活沒有工作的老年人口,其財源必定來自同時期的工作人口,不論國家是否設計養老政策。換言之,只要我們不是一個老年人要自動到偏僻地方等死的社會,那麼,世代奉養就是無可避免的事。如果沒有國家設計的養老制度,那麼養老首先就是子女的任務,如果子女無能為力或不孝,則會外部化,成為親朋好友、鄰里鄉黨、慈善機構或甚至國家之任務。國家之養老制度,實際上是將個別的世代養老組織成集體之世代養老。

        公積金制之基本邏輯是自己儲蓄作為養老之用,然而這種制度是將工作時期的所得預留一塊工作養老之用,如果要充分足以養老,恐怕要提撥相當大的比例。在世代負擔的討論中,社會保險所須面對的人口結構轉變問題,一般提及最嚴重的狀況是兩個養一個,而依據公積金的邏輯則是一個養一個,其負擔之重可想而知。因此,公積金制實際上不要求參加者所支領之年金得以充分養老,而只有低額的提撥與給付,不足部分實際上讓參加者自行設法,如果參加者自己以及其周遭系統失靈,還是要進入國家以稅收為財源之重分配系統來處理。總而言之,人口結構的轉變所帶來的挑戰無可迴避,這是只要看看自己周遭就可以知道的事:五年級生往往有四、五個兄弟姊妹,而其子女往往只有一、二個,則五年級生奉養父母的負擔自然遠低於其子女,在此一情況下,制度上所需要的,應該是更多的團結互助,而不是各行其是。

        團結互助即意味著所得的重分配,重分配要正當,必須合乎分配正義。在分配正義議題上,世代正義是在年金議題上首須考量者。對此,首須強調的是,因人口結構轉變所須面對的挑戰,應由工作世代以及年金世代共同面對。共同面對之措施表現在退休年齡的延後、保費費率的提高以及給付率的降低。這些老生常談式的措施,其實反映了不同世代面對人口結構轉變所帶來問題,其為了解決問題所能提供的貢獻。在制度改革上,基金是否破產並非問題所在,而是在於能否訂出不同世代都能勉強接受之退休年齡、保費費率以及給付率。

        其次,要考慮的是逆分配之問題。在此所稱「逆分配」,係指所得從所得低者往所得高者流動之現象。如前所述,社會保險具有重分配之功能,參與者所能領取之年金總額往往高於其所繳納之保費總額。因此,如果參與者所得之差距甚大,就有可能有所得逆分配的對象,而且所得差距愈大,逆分配現象愈嚴重。在此一意義上,月投保薪資設定「天花板」,有其意義。

公務人員退休金制度

        最後,稍微提一下年金改革的核心議題:公務人員退休金問題。公務人員退休金制度之基本原則為贍養原則(Alimentationsprinzip),亦即國家應對於公務人員及其家庭提供與其職務相稱之生活費用(包括俸給與退休金)。採取贍養原則之理由在於公務人員執行職務行使公權力,因此公務人員對於國家負有諸如憲法忠誠義務、政治中立義務、保持品位義務等特殊義務,相對地,國家即對之負有特殊之照顧義務,從而應透過俸給與退休金,提供公務人員及其家庭與其職務相稱之生活費用。換言之,公務人員之退休金理應高於一般勞工之退休金。不過,公務人員之退休金財源主要既來自稅收,一樣會有世代之所得重分配,也因此同樣應考慮到人口結構之轉變。尤其,如果社會保險部分因應人口結構之轉變進行改革,調降給付率,公務人員退休金卻原封不動,很難避免體系間不正義之批評。也因此世界各國進行年金改革,也多將公務人員退休金之改革涵蓋在內。然而,如果將公務人員退休金之給付水準拉到與一般勞工相同,對於公務人員要求其負特殊義務,將喪失其正當性基礎。受此衝擊之公務人員制度將呈現如何之面貌?我們要如何之公務人員制度?這些是進行改革時所須考慮之問題。如果我們要維持傳統之公務人員制度,那麼就必須在贍養原則與年金改革之間找到一個平衡點,既能回應年金改革之要求,也避免對於贍養原則造成過度之衝擊。這個平衡點何在,恐怕是這波年金改革之核心課題。

作者介紹

張桐銳,德國海德堡大學法學博士,現任國立中央大學法律與政府研究所副教授,曾任公務人員保障暨培訓委員會委員。主要研究領域:社會法、公務員法、行政法、憲法。著作:「社會保險法律關係核心問題之檢討 – 從體系性觀點之個案研究」、「社會補貼與就業服務 – 兼評台北高等行政法院一00年度簡字第五號判決」、「論憲法上之最低生存保障請求權」、『引進「違失行為一體性原則」之商榷』等以及其他與研究領域相關論文。

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